III SA/Wa 1760/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Dariusz Turek, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 12 grudnia 2005r. E. S. (określana dalej jako "Skarżąca") wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 1997r. do grudnia 1998r. w łącznej kwocie 5.761,07 zł. wraz z odsetkami za zwłokę. Wskazała, iż rzeczone zadłużenie powstało w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą i dotyczy tylko i wyłącznie składek związanych z jej osobistym ubezpieczeniem. Od grudnia 2000r wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej i jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Argumentowała, iż jej rodzina utrzymuje się z niewielkich dochodów męża, który jest również osobą bezrobotną, a na utrzymaniu pozostaje troje uczących się dzieci. Jedynym ich majątkiem jest nieruchomość oznaczona Nr [...] położona w L. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW Nr[...]. Nieruchomość ta obciążona jest hipoteką na rzecz ZUS Oddział S., jak również na rzecz innych wierzycieli, w tym T. SA oraz Domu Obrotu Nieruchomościami w Z.. Wnioskodawczyni uznała, iż opisana przez nią sytuacja rodzinna i materialna spełnia dyspozycję przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (wraz z odsetkami) za okres od maja 1997r do grudnia 1998r. Organ powołując się na przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, powoływanej dalej " u.s.u.s.", w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności powstałych z tytułu zaległych składek. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie udokumentowała w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej. Ponadto jest ona właścicielką nieruchomości która może być przedmiotem egzekucji. W piśmie z dnia 17 lutego 2006r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając organowi zignorowanie i pominięcie obowiązujących przepisów, poprzez pominięcie dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. z dnia 13 października 1998r. oraz § 3 pkt 1 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., jak również zignorowanie faktycznej sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni, która w jej ocenie przemawia przynajmniej za częściowym uwzględnieniem wniosku z dnia 7 października 2005r. W uzasadnieniu powtórzyła argumentacje zawartą we wniosku z dnia 7 października 2005r. Dodatkowo podniosła, iż w razie stwierdzenia przez organ, iż wniosek jej jest niepełny, ZUS winien wezwać ją do uzupełnienia, żądając przedłożenia dodatkowych dowodów potwierdzających jej trudną sytuację finansową. Rozpatrując wniosek z dnia 17 lutego 2006r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr[...] na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (wraz z odsetkami), w identyczny sposób jak uczynił to organ pierwszej instancji. W motywach decyzji organ poza argumentacją powtórzoną z uzasadnienia decyzji Zakładu podniósł, że na wezwanie z dnia 24 lutego 2006r. wnioskodawczyni nie przedstawiła nowych dowodów potwierdzających ważny interes Strony, w tym trudną sytuację majątkową. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca pismem z dnia 28 kwietnia 2006r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której poza zarzutami i argumentacją powołaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosła, iż organ całkowicie zignorował fakt, iż prowadzone od 8 lat postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne, a sprowadzało się tylko i wyłącznie do ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej i jej męża. Nadto zarzuciła naruszenie art. 2, 7, i 31 Konstytucji RP poprzez traktowanie w sposób odmienny - różny wszystkich ubezpieczonych, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji, lub sytuacji zbliżonej jak sytuacja Skarżącej, a którym wydano pozytywne decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność, ani ze względu na ważny interes zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie, stanowi jego naruszenie. W sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes Zakładu "w związku z wnioskiem z dnia 17.02.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych ", postanowił odmówić " umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek (...)." W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 k.p.a., gdyż zawarte w niej sformułowanie sentencji nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu art. 138 § 1 k.p.a. . Przechodząc do dalszej części rozważań, zważyć należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez Stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie Stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. Nadto wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się sporządzony w postępowaniu odwoławczym wniosek w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności. Z wniosku tego wynika, iż pracownik komórki opracowującej wniosek, dopatrzył się w sprawie podstaw umorzenia wnioskowanych przez Skarżącą należności, na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.o.u.s. Wskazał, iż prowadzona przez Stronę działalność została zlikwidowana, brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję, Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, mającą na utrzymaniu 4 -osobową rodzinę. Późniejsze rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu stoi w sprzeczności z ustaleniami, poczynionymi przez pracowników organu w toku postępowania wyjaśniającego i sprzeczności te nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnoszona przez Prezesa ZUS okoliczność, iż Strona nie przedłożyła na wezwanie organu żadnych nowych dowodów w prawie nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia jej wniosku o umorzenie należności. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Organ podejmując rozstrzygnięcie winien odnieść się do całości zarzutów i argumentacji zwartych we wniosku Skarżącej, jak również wskazać okoliczności, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz wskazać przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji zaskarżonej. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesnym jest rozpatrywanie przez Sąd zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, tj. zarzutów dotyczących naruszenia art. 2,7,32 Konstytucji RP. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Wobec zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd stwierdził, iż Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a wobec nie stawienia się Skarżącej na rozprawę, brak było podstaw w zakresie orzekania o innych kosztach postępowania, w których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.