III SA/Wa 1763/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2006 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 1763/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 października 2004 roku, skarżący K. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał, iż w związku z ciężką sytuacją na rynku zmuszony jest z dniem 30 października 2004r. zaprzestać wykonywania działalności gospodarczej, w ramach której prowadził [...]. Wobec konieczności spłaty zaciągniętego w banku kredytu, obecnie jest na etapie sprzedaży mieszkania, w którym zamieszkiwał wraz z żoną oraz dwiema niepełnoletnimi córkami. Oświadczył, iż sytuacja materialna jego rodziny jest tragiczna. Nadto starsza córka ma problemy gastrologiczne, leczona jest [...], co generuje dodatkowe koszty. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 37 555,,41 zł. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ powołując się na regulację art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do umorzenia wnioskowanych przez stronę należności. Pismem z dnia 20 grudnia 2004r. K. B. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jego wniosku, domagając się umorzenia składek wobec ZUS. Ponownie wskazał, iż jego sytuacja materialna jest bardzo ciężka. Skarżący nigdzie nie pracuje i pozostaje na utrzymaniu żony. W celu zaspokojenia wierzycieli, sprzedał mieszkanie. Jednakże okazało się to niewystarczające. Obecnie mieszka wraz z rodziną o teściów. Zarobki żony nie wystarczają na podstawowe potrzeby rodziny. Nie posiada żadnego majątku ruchomego, czy nieruchomego. Oświadczył, iż w obecnej sytuacji nie jest w stanie, bez uszczerbku koniecznego utrzymania siebie i rodziny, uregulować ciążącego na nim zadłużenia wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując między innymi, iż dnia 3 marca 2006r. Skarżący, wezwany o uzupełnienie dokumentacji, złożył w Oddziale ZUS oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Organ przytaczając regulację art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej, jak również powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż Skarżący nie wykazał przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Nadto stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, gdyż istnieje możliwość podjęcia przez zobowiązanego pracy zarobkowej. Organ podniósł także, iż działania Skarżącego polegające na sprzedaży w dniu 26 października 2004r. własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w G., przy ul. [...], celem zaspokojenia wierzytelności banku z tytułu zaciągniętego kredytu uzasadniają przypuszczenie, iż dłużnik celowo doprowadził do uszczuplenia swego majątku, uniemożliwiając jednocześnie skuteczne wyegzekwowanie należności przez ZUS. Prezes ZUS zważył także, iż Skarżący zatrudniał pracowników i z tego tytułu zalega ze składkami finansowanymi przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, które na podstawie art. 30 ustawy ubezpieczeniowej nie mogą być umarzane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zaskarżył wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006r., domagając się umorzenia w całości zadłużenia wobec ZUS. W uzasadnieniu powtórzył podnoszone wcześniej okoliczności. Argumentował między innymi, iż nie dokonywał żadnego uszczuplenia majątku, mieszkanie zmuszony był sprzedać, gdyż stanowiło ono zabezpieczenie hipoteczne zaciągniętego kredytu bankowego. Ponownie wskazał na swoją bardzo trudną sytuacją materialną, powołując się na otrzymaną przez żonę zapomogę oraz chorobę córki, przypomniał, że zdarzenia te miały miejsce w 2004r., co ma powiązanie z silnymi emocjami i stresem w domu spowodowanymi sytuacją finansową rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Wobec powyższego zawarty w skardze wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się również z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Przede wszystkim Sąd zważył, iż na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, znalazło się stwierdzenie, iż "K. B. zatrudniał pracowników i z tego tytułu zalega ze składkami finansowanymi przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, do których nie stosuje się art. 28 (zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych)". Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem, jak zasadnie wskazał organ, w świetle regulacji art. 30 ustawy ubezpieczeniowej, z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, czy cała kwota, której umorzenia domaga się Skarżący wypełnia dyspozycję przepisu art. 30 ustawy ubezpieczeniowej - na co mógłby wskazywać zacytowany przez Sąd fragment jej uzasadnienia - czy też składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami stanowią jedynie część kwoty, której umorzenia domaga się Strona. Kwestia ta winna być w sposób jednoznaczny wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, iż z decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2004r. nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 30 ustawy ubezpieczeniowej - w uzasadnieniu rzeczonej decyzji stwierdzono natomiast, iż wniosek Skarżącego o umorzenie rozpatrywany był w oparciu o art. 28 ustawy ubezpieczeniowej. Dopiero w odpowiedzi na skargę pojawiło się stwierdzenie, iż zadłużenie objęte zaskarżoną decyzją obejmuje także składki finansowane w części przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jednak i tu nie wskazano jaką konkretnie część w kwocie całego zadłużenia stanowią składki, o których mowa w art. 30 ustawy ubezpieczeniowej. Przypomnieć należy jednak, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ZUS, a treść odpowiedzi na skargę nie może uzupełniać i sanować braków uzasadnienia decyzji. Organ dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na umorzenie wnioskowanych przez stronę należności, lecz stanowiska swego w tej mierze nie uzasadnił w sposób należyty. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym podnoszone przez Stronę w toku postępowania okoliczności wskazujące na bardzo trudną sytuację materialną Skarżącego i jego rodziny, Sąd doszedł do przekonania, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż K. B. :" nie wykazał przesłanek, które by kwalifikowały przedmiotowe zadłużenie do umorzenia w trybie art. 28 ust. 3a( ustawy ubezpieczeniowej)", jest wnioskiem dowolnym, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. W aspekcie analizy przesłanek z art. 28 ust. 3 a ustawy ubezpieczeniowej oraz powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r, stwierdzenia tego nie może zmienić powoływana przez organ okoliczność zaspokojenia przez Skarżącego wierzyciela hipotecznego (banku), z przedmiotu hipoteki (spółdzielczego, własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego), z pominięciem ZUS -u. Powoływany przepis zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno normy kompetencyjne, jak i przepisy k.p.a., wreszcie również normy prawa materialnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy. Tym samym w ocenie Sądu uzasadnienie w rozpoznawanej sprawie narusza art. 107 § 3, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. W ponownie wydanej decyzji organ winien w pierwszej kolejności wskazać, jaka część kwoty składającej się na zadłużenie wobec ZUS stanowi składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami. W tym zakresie organ winien wyraźnie stwierdzić, iż składki, o których mowa w art. 30 ustawy ubezpieczeniowej z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu i nie ma do nich zastosowania art. 28 ust.1-5 ustawy ubezpieczeniowej. Ustalając, czy w stosunku do pozostałej kwoty składek zachodzą przesłanki do ich umorzenia, organ winien dokonać oceny całości zebranego materiału dowodowego i wyczerpująco wyjaśnić przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia. Działania te powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości i oceny sytuacji materialnej strony, jak i zasadności treści rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). W zakresie kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a wobec nie stawienia się Skarżącego na rozprawę, brak było podstaw w zakresie orzekania o innych kosztach postępowania, w których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.