III SA/Wa 1781/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę III SA/Wa 1781/06 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w łacnej kwocie [...] zł za okres od marca 1999 r. do lipca 2005 r.. W uzasadnieniu wskazał co następuje. W dniu 17 stycznia 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wpłynął wniosek T. K., zakwalifikowany jako wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres marzec 1999 r. - lipiec 2005 r. w łącznej kwocie 69.511,11 zł wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia. Z treści złożonego wniosku wynikało, że domagał się on rozpoznania skargi na decyzję przez Sąd Administracyjny, a kwestionuje "decyzję dyrektora departamentu realizacji dochodów z [...] grudnia 2005 r. znak [...], podpisaną przez A. W. W uzasadnieniu wniosku T. K. powołał się na trudną sytuację materialną rodziny oraz konieczność sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorą żoną. Sytuacja taka powodowała brak możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zwrócił uwagę na to, że decyzja wydana w wyniku wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2005 wszelkie terminy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił ,że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz wskazał wyliczone w przepisie przypadki tejże nieściągalności. Analiza przesłanek umorzenia należności doprowadziła organ do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie żadna z nich nie znajduje zastosowania. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochód, który wynosi miesięcznie około 1.500 zł. Ze złożonych w Urzędzie Skarbowym W. dokumentów wynika, iż za miesiąc grudzień 2005 r. T. K. wykazał dochód w wysokości ponad 4.000 zł. Budżet rodzinny wnioskodawcy zwiększa dodatkowo świadczenie rentowe otrzymywane przez jego żonę G. 1 IIISA/Wa 1781/06 K. w wysokości 562,58 zł netto miesięcznie. Ponadto wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W., co zdaniem organu dowodzi, iż nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadnic egzekucję. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w stosunku do T. K. nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym, gdyż nie wykazał on w sposób dostateczny, iż dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego może pociągnąć za sobą zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawi go możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych rodziny. Konieczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki na chorą żoną również, w ocenie organu, nie stanowi wystarczającej przesłanki pozwalającej na wydanie pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia należności. Pismem z dnia 11 marca 2006 r. skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o przekazanie jego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 28, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 123 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji I instancji i wskazał, że analiza materiału dowodowego zebranego sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że w stosunku do T. K. zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie zaległych składek. Instytucja umorzenia zaległości ma zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego treść uzasadnień wydawanych w sprawie decyzji "mija się z prawdą". Skarżący uważa, iż "niezrozumiałe jest", że skarga wniesiona 17 stycznia 2006 r., zamiast trafić do adresata, została potraktowana jako kolejny wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Podobnie został potraktowany wniosek z 11 marca 2006 r. 2 III SA/Wa 1781/06 Wystąpienie skarżącego z 9 marca 2005 r. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu zaległych składek i zaliczenie tego okresu jako bezskładkowego powstało z uwzględnieniem treści decyzji Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2005 r., z której wynika, że sytuacja materialna skarżącego uzasadnia umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek. Sytuacja materialna skarżącego będąca podstawą umorzenia mu zaległości niewiele zmieniła się do dnia dzisiejszego. Wszelkie dochody są pochłaniane przez leczenie żony cierpiącej na chorobę [...]. T. R. stwierdził, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji "mijają się z prawdą". W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawił przebieg postępowania,podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, wskazane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. postępowanie egzekucyjne względem strony nie zostało zakończone, co dowodzi tego, że skarżący posiada majątek i egzekucja jest możliwa. T. K. nie podjął żadnych kroków w celu uregulowania swego zadłużenia i nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie należności i nie wykazał, że jego trudności finansowe mają charakter trwały i uniemożliwiają mu spłatę należności z tytułu składek. Prezes ZUS poinformował, ze w dniu 17 stycznia 2006 r. wpłynęło do organu pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym T. K. złożył skargę na pismo z [...] grudnia 2005 r., które nie jest decyzją administracyjna, lecz informacją (odpowiedzią) o przysługujących stronie środkach odwoławczych, trybie postępowania i przesłankach umorzenia należności z tytułu składek określonych w 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym wypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) - dalej 3 HISA/Wa 1781/06 jako u.p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznaje za zgodną z prawem ocenę podjętą przez Prezesa ZUS, że T. K., w postępowaniu przed Prezesem ZUS, domaga się - w istocie - umorzenia należności z tytułu zaległych składek: w ten sposób - słusznie - zostało zakwalifikowane pismo skarżącego z 17 stycznia 2006r., a kwalifikacja ta jest wyrazem zasady ustanowionej w art. 7 kpa, z którego wynika, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zakwalifikowanie pisma skarżącego z 17 stycznia 2006 r. jako skargi do Sądu na pismo dyrektora departamentu z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] spowodowałoby skutek odrzucenia skargi bez rozpoznania jej treści na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., ponieważ skarga do Sądu Administracyjnego przysługuje na wymienione w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. akty administracji, wśród których nie ma pism informacyjnych, czyli także pisma z [...] grudnia 2005r. Ponadto pierwotny wniosek T. K. o umorzenie należności został rozstrzygnięty decyzją ostateczną [...] czerwca 2005 r. (doręczoną 15 czerwca 2005 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy), która nie została zaskarżona do Sądu Administracyjnego. Zakwalifikowanie pisma z 17 stycznia 2006 r. jako skargi na tą decyzję - mimo braku wyraźnego wskazania - także spowodowałoby odrzucenie skargi, ze względu na przekroczenie terminu trzydziestu dni na jej wniesienie (art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.), zatem z przyczyn podanych powyżej taka kwalifikacja wskazanego pisma także byłaby niepożądana oraz błędna. Konsekwencją zakwalifikowania pisma z 17 stycznia 2006 r. jako wniosku o umorzenie było uznanie pisma z 11 marca 2006 r. za środek zmierzający do wzruszenia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, czyli za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionowane decyzje są - w ocenie Sądu - prawidłowe, co nie uniemożliwia skarżącemu ubiegania się - nadal - o ulgę przed Prezesem ZUS - jeżeli wskaże okoliczności, które uzasadniają przyznanie mu tej ulgi i które nie były podniesione w toczącym się postępowaniu. Należy przy tym zauważyć, ze Sąd Administracyjny, ani w I, ani w II instancji, nie ma kompetencji do orzekania o umorzeniu należności - jego zadaniem jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przy przyjętych ustaleniach 4 III SA/W a 1781/06 faktycznych, na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, który nie dawał podstaw do odmiennego - niż uczynił to Prezes ZUS - rozstrzygnięcia. Fakt, że decyzja wydana w 2005 r. przez Prezesa ZUS różniła się treścią od decyzji wydanych w 2006 r. , a także od innych decyzji wydanych późnej w 2005 r., jest -wbrew sugestiom skarżącego - zrozumiały i racjonalnie uzasadniony, skoro w decyzjach z 2005 r. przyznano skarżącemu ulgę w zapłacie należności składek. Prezesowi ZUS - co wynika z akt sprawy - znany jest stan należności z tytułu składek skarżącego, zatem przyznanie skarżącemu ulgi w części zobowiązań jest wynikiem analizy i wyważenia jego sytuacji życiowej i płatniczej, która leży w ocenie uznania administracyjnego Prezesa ZUS. Sąd zwraca przy tym uwagę na niekonsekwencję w twierdzeniach skarżącego zawartych w skardze. Pismo z 9 marca 2005 r. nie mogło -ze względu na datę sporządzenia - powstać na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2005 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Na podstawie ust. 3a przywołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże to, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów należało podzielić pogląd Prezesa ZUS, że skarżący, niezależnie od treści dokumentów znajdujących się w posiadaniu ZUS, nie wykazał w postępowaniu administracyjnym tego, iż nie będzie w stanie w przyszłości uregulować ciążących na III SA/Wa 1781/06 r nim należności. W szczególności trafne są spostrzeżenia i dokonana ocena Prezesa ZUS, że rodzina skarżącego dysponuje stałym dochodem, którego wysokość umożliwia mu podjęcie starań w celu spłaty ratalnej zaległości. Fakt sprawowania opieki nad chorą żoną nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania środków finansowych, które może przeznaczyć - w części - na spłatę swoich zobowiązań, tym bardziej, że skarżący może liczyć na pomoc, w tym względzie, dwóch dorosłych córek, a obciążenie skarżącego zostało miarkowane przez umorzenie części jego należności w innym postępowaniu przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z faktu wydania decyzji z [...] kwietnia 2005 r, w której umorzono względem T. K. zadłużenie we wskazanej w decyzji kwocie i za wskazany okres, nie powinien on wnosić, że każda należność, która na nim ciąży z tytułu zaległości w ZUS, zostanie mu umorzona. Sąd zauważa, że każda decyzja o umorzeniu należności zapada w konkretnym stanie faktycznym, w konkretnej sytuacji majątkowej i jest wynikiem zastosowania uznania administracyjnego, do czego Prezes ZUS jest uprawniony. Niewątpliwie dla oceny kondycji majątkowej skarżącego i możliwości uregulowania przez niego w przyszłości należności względem ZUS,znaczenie miał także,niezależnie od wysokości dochodu, którym skarżący dysponował w tamtym okresie, fakt zwiększenia zdolności płatniczej skarżącego poprzez umorzenie jego zaległości względem ZUS - co zostało uwidocznione w treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyżej poczynionych stwierdzeń, zdaniem Sądu w sprawie nie miała miejsca "dowolność", czy "arbitralność" działania administracji, ponieważ Prezes ZUS wskazał na przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, które są wynikiem racjonalnego rozumowania. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu wpłat na ZUS ma charakter uznaniowy. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ograniczony do kontroli pod względem zgodności decyzji z prawem. Jak zauważył NSA w orzeczeniu z 5 listopada 1999 r. V SA 820/99 subiektywna strona przekonań organu administracji jest sfera niepoznawalną ani dla ubiegającego się o decyzje, ani dla kontrolującego te decyzje sadu. Uznanie administracyjne jest sferą, w której obrębie urzędnik administracyjny uprawniony jest do dokonania wykładni ustawy, czyniąc to z jednej strony w imieniu i na rachunek Państwa, a z - drugiej przy zwiększonej osobistej odpowiedzialności. Dlatego też kontroli Sądu Administracyjnego nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz uzasadnienie stanowiska organu administracji oraz zebrany materiał dowodowy na podstawie, które zostało III SA/Wa 1781/06 wydane zakwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, w rozstrzyganej sprawie, materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny, a okoliczności, na które powołuje się organ administracji w decyzjach, wynikają z zebranych dowodów, a wnioski wywiedzione z tych okoliczności - racjonalnie uzasadnione. Okoliczności tych nie kwestionuje także sam skarżący, który domaga się jedynie wydania decyzji o tożsamej treści z treścią decyzji z [...] kwietnia 2005 r, co, ze wskazanych powyżej powodów, jest niemożliwe. Trafne jest ogólne spostrzeżenie Prezesa ZUS, że instytucja umorzenia należności powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach, a rozstrzygając każdorazowo sprawę tego rodzaju należy brać pod uwagę zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak też interes społeczny i finansów ubezpieczeń społecznych. Jeżeli niektóre podmioty są zobowiązane do zapłaty ciążących na nich - z mocy prawa - składek, a powinność ta jest od nich egzekwowana, to niedopuszczalne byłoby to, że innym podmiotom, znajdującym się w podobnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, umarza się zaległości z tytułu składek w kolejnych latach. Sąd zauważa zarazem, że skarżący nie ma prawa wyboru, czy prowadząc działalność gospodarczą ma podlegać ubezpieczeniu społecznemu, czy nie, ponieważ podlega mu z mocy prawa, zatem jego prośba o umorzenie zaległości i uwzględnienie tego w sposobie naliczania prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych, była bezzasadna. Mając na względzie powyższe, należało, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzec jak w sentencji.