III SA/Wa 1820/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranej części uzupełniającej emerytury rolniczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz strony skarżącej kwotę 1200 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 stycznia 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako KRUS) wpłynęło pismo W. S. zwanej dalej Skarżącą, w którym zwróciła się o umorzenie w całości nienależnie pobranej części uzupełniającej emerytury rolniczej. Prośbę swoją umotywowała trudną sytuacją materialną rodziny, złym stanem zdrowia swoim i swojego męża. Podniosła również że świadczy pomoc, pozostającemu bez pracy synowi oraz innym dzieciom. Ponosi ponadto znaczne wydatki związane z bieżącym utrzymaniem i zakupem lekarstw. Skarżąca wezwana do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan jej zdrowia, pismem z dnia 17 lutego 2005 r. poinformowała ponownie KRUS o wysokości ponoszonych przez siebie wydatków. Do pisma dołączyła m. in. zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 15 lutego 2005 r. wystawione przez kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w B.. W dniu 1 marca 2005 r. przeprowadzono w gospodarstwie Skarżącej wizytację, z której spisano protokół. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako Prezes KRUS) odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W motywach uzasadnienia podał, że Skarżąca otrzymuje emeryturę rolniczą, a zatem nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Mąż Skarżącej, z którym obok syna i jego rodziny, prowadzi gospodarstwo domowe, również osiąga dochód z emerytury. Brak jest ponadto, zdaniem organu, dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia Skarżącej, jej trudną sytuację materialną i rodzinną, spowodowaną chorobą własną lub członka rodziny. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2005 r. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, argumentując, iż przedstawiła stosowne dokumenty świadczące o stanie jej zdrowia. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a., Prezes KRUS "odmówił umorzenia" kwoty nienależnie pobranego świadczenia, podnosząc, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, które pozwoliłyby na podjęcie pozytywnej dla niej decyzji w sprawie umorzenia. Zauważył ponadto, że gospodarstwo rolne Skarżąca przekazała synowi, a zatem posiada ona osoby zobowiązane do alimentacji. W skardze na tę decyzję Skarżąca przedstawiła ponownie swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Za absurdalne uznała stwierdzenie organu, iż ma wystąpić o zasądzenie od dzieci alimentów, skoro ich sytuacja finansowa jest jeszcze gorsza. Do skargi dołączyła m. in. faktury dokumentujące zakup leków oraz zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 15 lutego 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji Prezes KRUS stwierdził jedynie, iż Skarżąca z uwagi na otrzymywaną emeryturę, nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, zaś gospodarstwo domowe prowadzi z mężem oraz synem i jego rodziną. Organ nie przeprowadził natomiast żadnej analizy okoliczności faktycznych powołanych przez Skarżącą we wniosku o umorzenie, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia, które - w jej opinii - uzasadniają umorzenie należności, a do których zaliczyła zły stan zdrowia swojego i swojego męża, wysokość ponoszonych wydatków oraz świadczoną na rzecz dzieci pomoc. Nie rozstrzygając istoty sprawy Sąd zważył ponadto, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że brak jest dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia Skarżącej, w sytuacji, w której organ ten był w posiadaniu przedstawionego przez Skarżącą zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 lutego 2005 r., świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek jego indywidualizacji. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Z kolei decyzja wydana w II instancji ogranicza się do powtórzenia argumentacji zawartej w poprzedzającej ją decyzji oraz do stwierdzenia, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, które pozwoliłyby na podjęcie pozytywnej dla niej decyzji w sprawie umorzenia. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie wszczęte z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie ponownie rozpoznającym sprawę odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. Ponadto takie jednozdaniowe uzasadnienia decyzji nie pozwalają Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać art. 138 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam odmówić umorzenia" nie mieści się w ramach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ rozpatrujący ponownie sprawę uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Ponadto pomiędzy treścią podjętego w sprawie rozstrzygnięcia a powołaną w zaskarżonej decyzji podstawą prawną zachodzi sprzeczność. W podstawie tej organ podał bowiem przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Tymczasem przepisy te regulują dwa rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego. Po pierwsze - zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji (pkt 1), po drugie rozstrzygnięcie, które nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji (pkt 2). W świetle powyższego łączne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sytuacji, w której, w ocenie organu odwoławczego decyzja wydana w I instancji była prawidłowa, uznać należy za wadliwe. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.