III SA/Wa 1830/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składki na ubezpieczenie społeczne za II kwartał 2005r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...] kwietnia 2005 r. wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") pismo A. U. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie pierwszej i drugiej raty składki na ubezpieczenie społeczne rolników za 2005 r., motywując to tym, iż padła mu cielna krowa. Na dowód czego dołączył do wniosku zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") umorzył składkę za I kwartał 2005 r. w kwocie 228,80 zł oraz odmówił umorzenia składki za II kwartał 2005 r. Stwierdził, że powołana przez Skarżącego i udokumentowana okoliczność, tj. padnięcie w dniu [...] stycznia 2005 r. cielnej krowy miała wpływ na "przejściowo" trudną sytuację finansową Skarżącego. Na tej podstawie umorzył składkę za I kwartał 2005 r. Jednocześnie Prezes KRUS wyjaśnił, że biorąc pod uwagę rozmiar strat oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego brak jest podstaw do umorzenia składki za II kwartał 2005 r. Skarżący pismem z dnia [...] maja 2005 r. wniósł o umorzenie składki za II kwartał 2005 r., powołując się na trudną sytuację finansową i opisany już wcześniej fakt padnięcia krowy, który spowodował dużą stratę finansową w jego gospodarstwie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes KRUS odmówił umorzenia składki za II kwartał 2005 r. Wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu składki za I kwartał i odmowie umorzenia składki za II kwartał 2005 r. uwzględniono w pełni materiał dowodowy określający poziom strat gospodarczych. W ponownym zaś wniosku Skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności uzasadniających umorzenie składki za II kwartał 2005 r. Na decyzję tę Skarżący złożył skargę, w której ponownie powołał się na okoliczności związane z padnięciem krowy. Wyjaśnił jednocześnie, iż z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie opłacać składek. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do ogólnikowego stwierdzenia, że uwzględnił przedstawioną przez Skarżącego we wniosku o umorzenie składek i udokumentowaną okoliczność jaką było padnięcie w dniu 16 stycznia 2005 r. cielnej krowy. Wskazał przy tym lakonicznie, iż okoliczność ta wpłynęła na "przejściowo" trudną sytuację finansową Skarżącego. Nie wskazał przy tym przyczyn, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie wyjaśnił ponadto na czym ta przejściowo trudna sytuacja miałaby polegać i jaki był ów rozmiar poniesionych przez Skarżącego strat. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, iż padnięcie krowy powinno być rozpatrywane nie tylko w kategoriach jego wpływu na sytuację finansową Skarżącego, ale przede wszystkim na możliwość spłaty zadłużenia. Tym bardziej, że ta sama okoliczność z uwagi na wspomniany wyżej rozmiar strat - obok stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego nie stanowiła już, w ocenie Prezesa KRUS, podstawy do umorzenia składki za II kwartał 2005 r. Takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Z wypełnienia obowiązków w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji nie może zwolnić organu stwierdzenie, że przy wydawaniu decyzji organ uwzględnił powołane przez Skarżącego i udokumentowane okoliczności. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie brak nowych okoliczności, uzasadniających umorzenie również składki za II kwartał 2005 r. oraz to że przy podejmowaniu decyzji w I instancji uwzględniono w pełni materiał dowodowy określający poziom strat gospodarczych. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji wydanej w I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. dwuinstancyjność postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności w sprawie, a przy podejmowaniu decyzji w I instancji uwzględniono w pełni jej materiał dowodowy. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "odmawiam umorzenia" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro zatem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.