III SA/Wa 1830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędzia WSA Jarosław Trelka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. , jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku M. G. (dalej "strona" lub "skarżący"), na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] . Odpisy tytułów wykonawczych nr [...] , nr [...] , nr [...] zostały doręczone stronie 10 września 2013 r., natomiast tytuł wykonawczy nr [...] w dniu 25 października 2013 r., a tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...] w dniu 23 grudnia 2013 r. Organ egzekucyjny pismem z 16 maja 2014 r., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym w celu omówienia spłaty zaległości i ustalenia aktualnego stanu majątkowego. W ww. wezwaniu Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. wskazał także, że w przypadku uchybienia nałożonym obowiązkom, tj. w przypadku niezłożenia wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego albo udzielania fałszywych informacji lub wyjaśnień, organ egzekucyjny na podstawie art. 168d u.p.e.a. może nałożyć karę pieniężną do wysokości 3.800,00 zł. W dniu 9 czerwca 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. wpłynęła wniesiona w dniu 2 czerwca 2014 r., w trybie art. 54 u.p.e.a., skarga na czynności egzekucyjne. Skarżący zarzucając w niej naruszenie art. 23, art. 36 § 1, art. 18, art. 59 § 1 pkt 2 i art. 56 § 1 pkt 2 i § 3 u.p.e.a. wniósł o uchylenie czynności, której dotyczy skarga, tj. wezwania z 16 maja 2014 r. oraz niezwłoczne zawieszenie prowadzonych z jego majątku postępowań egzekucyjnych. Skarżący wskazał, że w związku z wyrokami WSA w Bydgoszczy z 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Bd 144/14, I SA/Bd 787/14, I SA/Bd 788/13, I SA/Bd 912/13 uchylone zostały decyzje Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] , z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz [...] oraz z [...] września 2013 r. nr [...] , w związku z czym postępowanie egzekucyjne w ww. zakresie nie może być prowadzone. Kwestionując zaś przedmiotowe wezwanie strona podniosła, że na zobowiązanym nie ciąży, na podstawie art. 36 § 1 lub 1a u.p.e.a., obowiązek ujawnienia organowi egzekucyjnemu swojego majątku lub prawa majątkowych, albowiem instytucja wyjawienia majątku została uregulowana w art. 71 u.p.e.a. To zaś skutkuje brakiem możliwości nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 168d § 1 u.p.e.a. Skarżący wskazał, powołując się na komentarze do ww. ustawy oraz komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, że art. 71 u.p.e.a. jest przepisem szczególnym w stosunku art. 36 u.p.e.a., obowiązki informacyjne określone w art. 36 wprawdzie ciążą na zobowiązanym, jednakże wykonanie tych obowiązków nie może polegać na wyjawieniu przez niego majątku. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...] , Dyrektor Izby Skarbowej w B. , na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w związku ze złożonym pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. zatytułowanym "Skarga na czynności egzekucyjne". Organ ten stwierdził, że czynność wezwania strony do osobistego stawiennictwa w celu udzielenia informacji i wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w siedzibie organu egzekucyjnego na podstawie art. 36 u.p.e.a. nie jest czynnością egzekucyjną, o której mowa w art. 1 a pkt 2 u.p.e.a., i nie pozostaje w związku z czynnościami o charakterze egzekucyjnym, zatem nie można jej skarżyć w trybie art. 54 u.p.e.a. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w B. , odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wskazał, że kompetencje w tym zakresie ma organ egzekucyjny, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. . Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w B. podniósł, że ww. organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] , zawiesił postepowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] , [...] , [...] , [...]. Skarżący pismem z 28 lipca 2014 r. wniósł do Ministra Finansów zażalenie na ww. postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a u.p.e.a. w związku z art. 54, art. 1 a pkt 2, art. 36 i art. 18 u.p.e.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że na podstawie art. 54 u.p.e.a., zdaniem strony, zobowiązany może wnieść skargę na każdą czynność egzekucyjną, a czynnością egzekucyjną są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc nie tylko działania stanowiące zastosowanie środków egzekucyjnych wskazanych w ustawie lub ich realizacja. W konsekwencji, strona stwierdziła, że brak było w sprawie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] , utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Finansów powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że czynnością egzekucyjną jest działanie organu związane z możliwością zastosowania przymusu. Nie są natomiast czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Oznacza to, że wezwanie z dnia 16 maja 2014 r. nie stanowiło czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., a tym samym nie podlega ocenie w trybie art. 54 u.p.e.a. W związku z powyższym Minister Finansów uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Skarżący pismem z dnia 27 maja 2015 r. zaskarżył postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1, art. 1a pkt 2, art. 36 i art. 18 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania ze skargi na czynność egzekucyjną, mimo iż na każdą czynność egzekucyjną strona może wnieść skargę, a czynnością egzekucyjną są wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a nie tylko działania stanowiące zastosowanie środków egzekucyjnych wskazanych w ustawie lub ich realizacja. Precyzując powyższe zarzuty skarżący wskazał, że skarga z dnia 2 czerwca 2014 r. dotyczyła następujących działań Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. : - wezwania z dnia 16 maja 2014 r. w trybie art. 36 u.p.e.a. skarżącego do osobistego stawienia się w Urzędzie Skarbowym w I. celem złożenia wyjaśnień pod rygorem nałożenia kary grzywny, - prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mimo iż decyzje, na podstawie których egzekucja była prowadzona, zostały uchylone wyrokami WSA w Bydgoszczy i wstrzymana została ich wykonalność, - zaniechania zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o decyzje Dyrektora Izy Skarbowej w B. , mimo iż decyzje te zostały uchylone wyrokami WSA w Bydgoszczy i wstrzymana została ich wykonalność. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie dopuszczalności wniesienia w jej sprawie skargi w trybie art. 54 u.p.e.a. W skardze wskazano także, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. wydał postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] dopiero w dniu 10 lipca 2014 r. W opinii strony wydanie ww. orzeczenia zostało jednak dokonane "zdecydowanie z uchybieniem terminów ustawowych na wydanie takiego postanowienia oraz z naruszeniem art. 56 u.p.e.a. który przewiduje z mocy prawa zawieszenie postępowania egzekucyjnego i wprowadza zasadą, iż postanowienie o zawieszeniu ma charakter deklaratoryjny, o czym była mowa w skardze". Zdaniem skarżącego kwestia opóźnienia w wydaniu postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego powinna również być rozpoznana w trybie skargi na czynność egzekucyjną. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał przy tym, że ze względu na fakt, że kwestia terminowości wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego mogła być przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a., nie mogła być tym samym rozpoznana przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie rozważenie wymagało, czy skarżącemu w ustalonym stanie faktycznym przysługiwał środek prawny w postaci skargi na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że skargę taką skarżący wniósł w związku z wezwaniem go - pismem z dnia 16 maja 2014 r., na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. - do osobistego stawienia się w urzędzie skarbowym w celu omówienia spłaty zaległości i ustalenia aktualnego stanu majątkowego. W wezwaniu tym Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. wskazał jednocześnie, że w przypadku uchybienia nałożonym obowiązkom, tj. w przypadku niezłożenia wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego albo udzielania fałszywych informacji lub wyjaśnień, organ egzekucyjny na podstawie art. 168d u.p.e.a. może nałożyć karę pieniężną do wysokości 3.800,00 zł. Organ odmówił uwzględnienia ww. skargi uznając, że taki środek prawny skarżącemu nie przysługiwał i - w konsekwencji – organ odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a k.p.a. Sąd to stanowisko organu podziela. I tak, wskazać należy, że przepis art. 1a pkt 2 u.p.e.a. określa, jak - m.in. w kontekście art. 54 § 1 u.p.e.a. - rozumieć pojęcie "czynności egzekucyjnych". W świetle tych unormowań są to wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny i egzekutora, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W ww. znaczeniu termin "czynności egzekucyjne" odnosi się zatem do czynności podejmowanych w ramach postępowania egzekucyjnego, które wyznaczają dwa elementy, tj. kategoria podmiotów dokonujących czynności oraz ich cel. Chodzi zatem o działania podejmowane przez organ egzekucyjny lub na jego zlecenie (wezwanie) i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środków egzekucyjnych (por. Z. R. Kmieciak, Czynności egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] System egzekucji administracyjnej, (red.) J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J.Radwanowicz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Owe działania, jak podkreśla się w doktrynie, to czynności faktyczne (a nie akty prawne). W skardze na czynności egzekucyjne można podnieść, co akcentuje się konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Kr 206/96, LEX 29274). Skarga w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. może dotyczyć też przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu skarga strony wniesiona w postępowaniu przed organami egzekucyjnymi na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., spełniała warunek formalny przewidziany w przepisach art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 54 § 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu nie można jej jednak uznać za dopuszczalną z innego powodu. I tak, interpretacji przepisu art. 36 § 1 u.p.e.a. należy dokonywać z uwzględnieniem treści przepisów art. 1 i art. 6 § 1 oraz art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. Zawarte są w nich bowiem tzw. zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, w świetle których organ egzekucyjny w trakcie toczącego się przed nim postępowania ma przede wszystkim obowiązek doprowadzić do wykonania przez zobowiązanego obowiązków na nim spoczywających - zapłacenia należności pieniężnych z tytułu podatku - przez zastosowanie środków egzekucyjnych. Z przepisu art. 36 § 1 i 1a u.p.e.a. wynika, że organowi egzekucyjnemu przyznano uprawnienie do żądania od uczestnika postępowania egzekucyjnego (a więc także od zobowiązanego - por. np. art. 110b u.p.e.a.) nieodpłatnych wyjaśnień i informacji, a od organów administracji publicznej, jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych oraz innych podmiotów udzielenia nieodpłatnych informacji. Ustawa wprawdzie nie określa rodzaju (zakresu) informacji, jakich organ może żądać w trybie art. 36 § 1 u.p.e.a., możliwość działania organu na tej podstawie jest jednak uzależniona od oceny, czy będzie to niezbędne do prowadzenia egzekucji, ale także - co oczywiste - czy będzie w ogóle dopuszczalne. Faktycznie bowiem w cywilnoprawnej literaturze przedmiotu podnosi się, że organ egzekucyjny nie jest legitymowany do żądania w tym trybie udzielenia informacji lub wyjaśnień dla ustalenia majątku zobowiązanego, gdyż temu służy postępowanie w sprawie wyjawienia majątku. Organ egzekucyjny ma więc obowiązek ocenić dopuszczalność i potrzebę zastosowania w konkretnej sprawie art. 36 § 1 u.p.e.a. z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego i dać wyraz tym rozważaniom w uzasadnieniu podejmowanego postanowienia o ukaraniu grzywną podmiotu, który odmawia udzielenia tych informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Po 645/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., III SA/Wa 1002/04). Od postanowienia organu egzekucyjnego nakładającego karę za odmowę udzielenia informacji lub wyjaśnień w trybie art. 168d u.p.e.a. przysługuje zażalenie. W ocenie bowiem Sądu przepisy art. 168e § 4-7 u.p.e.a. mają zastosowanie także do kar nakładanych na podstawie art. 168d ww. ustawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 547/07, LEX nr 467099; C. Kulesza, Komentarz do art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stan prawny na 01.12.2010, publ. LEX, K. Popik - Muzyka, Odpowiedzialność porządkowa w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] System egzekucji administracyjnej, (red.) J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, oraz M. Staniszewski, Egzekucja obowiązków podatkowych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010). Zatem w niniejszym przypadku ochronę prawną - polegającą na możliwości zaskarżenia czynności nałożenia przez organ obowiązku na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. - zapewni instytucja zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary za niewykonanie ww. obowiązków. Powyższe z kolei oznacza, że nie jest możliwe podnoszenie zastrzeżeń w ww. zakresie w skardze na czynności egzekucyjne. Zastrzeżenia te mogą bowiem być podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje zaś w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Skarga z art. 54 u.p.e.a. uznawana jest bowiem za środek o charakterze ultima ratio - służy on wtedy, gdy zobowiązany nie dysponuje żadnym innym środkiem obrony swoich praw. Składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środków zaskarżenia. Powyższe zapobiega przypadkom powielania środków zaskarżenia i komplikacjom wynikającym z uruchamiania różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej, co do przedmiotu, sprawie. Słusznie zatem wskazał organ, że brak jest podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia przy pomocy, którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych w toku całego postępowania egzekucyjnego. Z tych względów także kwestia terminowości wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie mogła być podnoszona w trybie 54 u.p.e.a. skoro mogła być przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. Wniesienie zatem ww. środka, tj. skargi na czynności egzekucyjne, który był niedopuszczalny - jako że skarżącemu przysługiwała w prowadzonym postępowaniu ochrona prawna na innej podstawie (co wyżej wykazano) - nie mogło spowodować merytorycznego rozpatrzenia skargi. W takiej sytuacji, należało - tak jak uczynił to organ - stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 61a k.p.a. W myśl bowiem art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.