III SA/Wa 1838/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi J. Spółka Jawna w K. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania dla pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 3046 zł (trzy tysiące czterdzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Spółka Jawna w K. zwanej dalej Skarżącą, od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za listopad i grudzień 2004 r. W ocenie Ministra Polityki Społecznej z materiału dowodowego zebranego przez organy wynika bowiem, że Skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie, tj. do dnia 20 stycznia 2005 r. wniosku o wypłatę miesięcznego wynagrodzenia (Wn-D) za wskazane wyżej miesiące. Uczyniła to dopiero w dniu 3 lutego 2005 r. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie terminu Skarżąca uzasadniła wadliwym działaniem systemu informatycznego SOD. Ponadto Strona twierdziła, iż wniosek o dofinansowanie jest tylko etapem postępowania, którego przedmiotem jest uzgodnienie salda, a które wszczyna się poprzez złożenie informacji INF-D. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Powołał się przy tym na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r., zgodnie z którym dla oceny skutków uchybienia terminom, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 listopada 1999 r. (Dz.U. Nr 123 poz. 776) zwanej dalej ustawą o rehabilitacji, należy odnieść się do art. 26a ust. 1 tejże ustawy. Przepis ten stanowi iż pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz, o której mowa w art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie. Organ wyjaśnił, iż przy prowadzeniu ewidencji o której mowa wyżej Fundusz wykorzystuje numer PESEL i NIP oraz przekazywane przez pracodawcę drogą elektroniczną informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników. Informacje te jest on zobowiązany składać w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy. Dodatkowo na pracodawcy ciąży obowiązek składania wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Złożenie wspomnianej wyżej informacji w wymaganym terminie skutkuje nabyciem przez pracodawcę prawa do dofinansowania w zakresie wynikającym ze złożonej informacji, jednakże uprawnienie do jego otrzymania uwarunkowane jest dodatkowo złożeniem w ustawowym terminie wniosku o wypłatę tego dofinansowania. Otrzymanie dofinansowania jest zatem uzależnione od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w przewidzianych dla nich terminach. Oba te terminy mają więc charakter materialny, stąd też nie może do nich znaleźć zastosowanie instytucja przywrócenia terminu, określona w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W konsekwencji słusznie, zdaniem organu odwoławczego, decyzją z dnia 8 marca 2005 r. organ I instancji odmówił wypłaty dofinansowania za miesiące listopad-grudzień 2004 r. jako że Skarżąca nie dotrzymała materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku Wn-D o jego wypłatę, a przez to nie dopełniła wymogów formalnoprawnych, wskutek czego utraciła prawo do otrzymania dofinansowania. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skutków prawnych uchybienia terminowi o charakterze materialnym. W skardze na tę decyzję Skarżąca zarzuciła : a. naruszenie art. 26a ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji poprzez odmówienie pracodawcy dofinansowania mimo spełnienia przez Skarżącą warunków zakreślonych w tych przepisach; b. naruszenie art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji poprzez odmówienie Skarżącej dofinansowania w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu zakreślonego w tym przepisie nastąpił nie z winy pracodawcy, ale z powodu nieprzyjęcia wniosku Skarżącej przez system informatyczny SOD, c. naruszenie art. 7 k.p.a., w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż przesłany w dniu 10 stycznia 2005 r. wniosek o wypłatę dofinansowania za miesiące listopad i grudzień 2004 r. nie został złożony w ustawowym terminie z przyczyn dotyczących Skarżącej oraz poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, d. naruszenie art. 26c ust. 1 i ust. la ustawy o rehabilitacji w związku z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 232, poz. 2330), polegające na dopuszczeniu do eksploatacji programu informatycznego (służącego pracodawcom do składania dokumentów w formie elektronicznej), blokującego możliwość złożenia wniosku w ustawowym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż wniosek Wn-D za miesiące listopad i grudzień 2004 r. złożyła za pośrednictwem SOD w dniu 10 stycznia 2005 r. Z przyczyn od niej niezależnych, prawdopodobnie z powodu wadliwego działania systemu informatycznego SOD, wniosek ten nie został jednak przyjęty. Na tę właśnie okoliczność Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka Pani I.D. pełniącej w spółce funkcję specjalisty ds. zatrudniania, płac i administracji. Organ wniosku Skarżącej nie uwzględnił, przez co naruszył wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu w zakresie materialnoprawnego charakteru terminu do składania informacji oraz wniosków o wypłatę dofinansowania, Skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, iż informatyczny System Obsługi Dofinansowań funkcjonuje z zakłóceniami, co wyklucza w poszczególnych okresach czasu terminowe przekazywanie przez pracodawców informacji i wniosków o wypłatę dofinansowania. Potwierdził to zresztą PFRON, m.in. publikując na swojej stronie internetowej Komunikat z dnia 14 lutego 2004 r. w sprawie dostępu do Systemu Obsługi Dofinansowań. Z jego treści wynika, iż zaistniałe czasowe ograniczenie dostępu do SOD wykluczyło możliwość terminowego złożenia wniosków przez pracodawców, która to okoliczność jednakże nie wykluczyła możliwości uznania wniosków za złożone w terminie. Skarżąca podkreśliła, iż istotne w sprawie jest nie to, jaki charakter ma termin, ale z jakiej przyczyny nie było możliwe skuteczne przesłanie wniosku o wypłatę dofinansowania. Błąd po stronie PFRON nie może być bowiem przyczyną pozbawienia Skarżącej świadczenia w postaci dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych jako że spełniała ona ustawowe wymogi uzyskania tego świadczenia. Skarżąca podniosła również, iż z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, by niezgłoszenie wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania w terminie przewidzianym w jej art. 26c ust. 1 pkt 2 skutkować miało wygaśnięciem uprawnienia pracodawcy do świadczenia ze strony PFRON. W przypadku uchybienia temu terminowi można co najwyżej mówić o przesunięciu terminu wymagalności miesięcznego dofinansowania. Termin, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie ma więc bez wątpienia charakter instrukcyjny. Skarżąca zauważyła ponadto, iż żądaniem strony wszczynającym postępowanie w zakresie wypłaty dofinansowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. nie jest złożenie wniosku o dofinansowanie, ale złożenie informacji INF-D. Złożenie wniosku o dofinansowanie bez uprzedniej weryfikacji złożonej przez pracodawcę informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniu niepełnosprawności pracowników (INF-D) jest praktycznie niemożliwe, gdyż wniosek o dofinansowanie może dotyczyć tylko osób ujętych w prowadzonej przez Fundusz ewidencji. Ewidencję tę aktualizuje się zaś na podstawie miesięcznych informacji składanych przez pracodawców. Przyjęcie informacji, aktualizację ewidencji i powiadamianie o jej wynikach należy, zdaniem Skarżącej, traktować jako konieczną fazę w sprawie uzgodnienia salda, a w dalszej kolejności wypłaty świadczenia. Procedura uzgodnienia salda rozpoczyna się bowiem od zgłoszenia przez pracodawcę informacji, której immanentną częścią jest wniosek o aktualizację ewidencji i wspomniane wcześniej potwierdzenie jej dokonania. Dopóki ten etap postępowania w sprawie uzgodnienia salda nie zostanie zamknięty, dopóty nie może upłynąć termin do złożenia wniosku otwierającego nowy etap w postępowaniu uzgodnienia salda. Skoro zatem w świetle powyższego Skarżąca złożyła w przewidzianym prawem terminie informację INF-D, to tym samym twierdzenie jakoby utraciła ona prawo do dofinansowania pozbawione jest podstaw prawnych. Dodatkowo w piśmie z dnia 13 września 2005 r. Skarżąca poinformowała o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wskutek wniosku Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją m. in. art. 26c ust 4a ustawy o rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż Minister Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący listopad i grudzień 2004 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by Skarżąca taki wniosek kiedykolwiek złożyła. Co więcej twierdzi ona, że wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania złożyła za pośrednictwem SOD w dniu 10 stycznia 2005 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu, a nie w dniu 3 lutego 2005 r., jak ustaliły organy obu instancji. W aktach sprawy brak jest stosownych dowodów w tym zakresie - chociażby wydruków z systemu SOD. Znajduje się w nich natomiast pismo Skarżącej z dnia 3 lutego 2005 r. potraktowane przez organ I instancji jako wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania i jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia, w którym poinformowała o braku potwierdzenia druku Wn-D, mimo jego terminowego przesłania. W świetle powyższego przedwczesne było rozstrzyganie kwestii odmowy dofinansowania ze względu na przekroczenie terminu skoro nie wiadomo czy termin ten w ogóle został uchybiony. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasady postępowania dowodowego określone przepisami k.p.a. Zgodnie z jego art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak się podkreśla w literaturze (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 68) prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który niejako ponownie rozstrzyga sprawę. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Ich określenia dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które uwzględnia wzajemne powiązania między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Dopiero kompletny materiał dowodowy zebrany i oceniony w sposób określony w art. 7, 77 i 80 k.p.a. może stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organy obu instancji nie wypełniły w sposób należyty. W zasadzie nie zebrały one żadnego materiału dowodowego - w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Skarżącej z dnia 3 lutego 2005 r. W szczególności zaś nie odniosły się do żądania Skarżącej przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka Pani I. D. na okoliczność złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, czym naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się m. in. w prawie żądania przeprowadzenia dowodu, wyrażonym w art. 78 § 1 k.p.a., przy czym skuteczność prawna tego żądania uzależniona jest od tego, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia. Przesądza o tym norma prawa materialnego. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz – w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu. Z akt sprawy wynika, że organy nie rozważyły żądania Skarżącej przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Ich zaniedbanie w tym względzie pozbawiło ją wpływu na ustalenie stanu faktycznego, a przez to również na zastosowanie przepisu prawa materialnego. Sąd zważył również, iż organy nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań powołanym wyżej przepisem art. 10 § 1 k.p.a., co z kolei miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ord. pod., nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest zaś koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Wobec stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, skutkujących niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesnym jest wypowiadanie się w przedmiocie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji oraz zasadności odmowy wypłaty dofinansowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.