III SA/Wa 1864/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] lutego 2006r., które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS), Oddział w C. dnia [...] lutego 2006 roku Z. C. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjaśnił, iż jego zadłużenie powstało w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej-Taxi osobowe. Jako główny powód niskich dochodów wskazał brak klientów. Dodatkowo argumentował, że jest chory na nerwicę, która utrudnia mu pracę. Po zażyciu stosownych lekarstw psychotropowych nie może prowadzić samochodu. Skarżący podkreślał, że musi kontynuować leczenie. Obecnie ma zawieszoną działalność, bo nie jest w stanie pracować. W pokrywaniu bieżących wydatków pomagają mu rodzice. Nadto żona ma przyznaną III grupę inwalidzką, lecz nie otrzymuje renty, ma status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu pozostaje troje dzieci w wieku od 12-17lat. Skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowego zadłużenia, gdyż nie jest w stanie go spłacić. Decyzją z [...] kwietnia 2006 roku ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 1997 r. do grudnia 1998r. w kwocie 8.836,05 zł., Fundusz Pracy za okres od listopada 1997 r. do grudnia 1998r. w kwocie 641,05 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.s.u.s." należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definiując pojęcie nieściągalności powołano się na przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i na Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz. 1365). W tym ostatnim wskazano kryteria umarzania należności, zgodnie z którymi umarzanie należności jest dopuszczalne, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku: -gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, -poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, -przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W wyniku rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez Skarżącego Zakład stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności poniesienia start materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Faktem jest że Skarżący udokumentował schorzenia swoje i żony, jednak owe dolegliwości zdrowotne nie pozbawiają go możliwości uzyskiwania dochodu. Ponadto w sprawie nie występują przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu w skutek całkowitej nieściągalności zadłużenia Z. C. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W swoim wniosku poza dotychczasową argumentacją, podnosił również, iż zmuszony był zrezygnować z działalności gospodarczej, z uwagi na stan zdrowia. Obecnie nigdzie nie pracuje, poza dorywczą pracą na gospodarstwie rodziców. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano że ponownie przeanalizowano dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie. W związku z podjętymi w sprawie czynnościami nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, a zatem zasadnym stało się utrzymanie wydanej w sprawie decyzji w mocy. Na decyzję Prezesa ZUS Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne. Podtrzymała wcześniej prezentowane argumenty o swojej trudnej sytuacji osobistej i majątkowej. Podkreśliła, że komornik odmówił ściągania należności z uwagi na trudną sytuację materialną i rodzinną. Skarżący argumentował, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosiła dochodu, lecz straty. Podkreślał, ze jego przypadek jest przypadkiem losowym klęski życiowej, po której nie może wrócić do zdrowia i nadal jest leczony w Poradni Zdrowia Psychiatrycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. Skarżący poparł skargę. Nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litt c p.p.s.a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W § 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Wskazać przede wszystkim należy, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza enumeratywnym wymienieniem złożonej przez Stronę w toku postępowania dokumentacji, Prezes ZUS stwierdził jedynie, iż w związku z podjętymi w sprawie czynnościami, nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, a zatem zasadne stało się utrzymanie w mocy wydanej w sprawie decyzji. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Mając na uwadze przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS, zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności oraz zgodnie z zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, zobowiązany był ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą uprzednio decyzją ZUS. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Naruszony został również przepis art. 10 k.p.a. gwarantujący zasadę czynnego udziału Stron w postępowaniu. Uchybienia tego nie może sanować znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2006r, w której stwierdzono, iż Skarżący oświadczył, iż nie posiada innych dokumentów uzasadniających trudną sytuację rodziny. Przed wydaniem decyzji Strona winna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, winna być wydawana decyzja. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).