III SA/Wa 1865/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń społecznych (Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], którą zakład odmówił skarżącej J. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 21 lutego 2005 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej powoływanego jako : "ZUS") z wnioskiem o umorzenie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego za lata 2002 - 2004. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej a także zdrowotnej. Skarżąca dodała, że dochody uzyskiwane z działalności gospodarczej były znikome i nie wystarczały na pokrycie kosztów jej utrzymania. Skarżąca wskazała, że po śmierci męża otrzymała rentę rodzinną a także ma zobowiązania, które zmuszona jest regulować jako spadkobierca męża. Ponadto wskazała, że wszczęto wobec niej egzekucję zaległych składek. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie przepisów art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust.1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.887 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.s.u.s.) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu: 1. składek na ubezpieczenie społeczne, odsetek od tych składek i kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej w łącznej kwocie - 8.309,38 zł 2. ubezpieczenie zdrowotne, odsetek od tych składek, dodatkowej opłaty i kosztów upomnienia w łącznej kwocie- 6.274,02 zł 3. Fundusz Pracy/ FGŚP, odsetek od tych składek i opłaty dodatkowej w łącznej kwocie -103,93 zł W uzasadnieniu decyzji ZUS stwierdził, że w sprawie skarżącej nie wystąpiła całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.us. Organ stwierdził, że w przypadku skarżącej nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako rozporządzenie). ZUS wskazywał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz z tytułu świadczenia emerytalno - rentowego i tym samym istnieje możliwość stopniowej spłaty zadłużenia, a ponadto nieopłacone należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Pismem z dnia 2 marca 2006r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powołała się na trudną sytuacje materialną. Podkreśliła, że zamierza zawiesić działalność gospodarczą z dniem 10 marca 2006 r. ponieważ uzyskuje z niej dochody wysokości 200 - 300 zł miesięcznie. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie wniosła żadnych nowych faktów i okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca wniosła o umorzenie zadłużenia. Skarżąca przytoczyła argumentację z poprzednich wniosków składanych w toku postępowania oraz wskazała na swoją bardzo trudną sytuację materialną, życiową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarga jest zasadna, mimo, że nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia konkretnych norm prawnych. Jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Korzystając z tego uprawnienia sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z uwagi na istniejące w sprawie naruszenia prawa, których skarżąca nie wskazała w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że organ rozpoznając ponownie sprawę korzystał z określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a kompetencji organu odwoławczego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy o odwołaniach. Przepisani tymi zdaniem sądu są również przepisy określające kompetencje organu odwoławczego. Z treści przepisów art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie rozpoznaje sprawę na nowo od początku w sposób merytoryczny i nie ogranicza się przy tym wyłącznie do zbadania zarzutów podniesionych w odwołaniu (w rozpoznanej sprawie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Z tych względów należało stwierdzić, że Prezes ZUS miał obowiązek po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznać sprawę od nowa w całości i ocenić zasadność wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w decyzji nie wyjaśnił w sposób należyty znaczenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy, pkt -1 opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpoznanej sprawie skarżąca wnosiła o umorzenie należności z tytułu składek z powodu braku środków finansowych na opłacenie tych składek. Z tego względu organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić sytuację majątkowa skarżącej i jej rodziny oraz rozważyć wpływ obowiązku zapłaty zaległych składek na egzystencję skarżącej i jej najbliższych z nią zamieszkujących. Z treści powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że rozważenie i ocena tych okoliczności faktycznych powinny zostać dokonane przez organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i to działanie organu winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał analizy dochodów skarżącej oraz jej wydatków w celu ustalenia wysokości ewentualnych wolnych środków, z których możliwe byłoby zapłacenie przez skarżącą należności z tytułu składek. W ocenie sądu tym zaniechaniem organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51,.). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, pogląd ten znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905). Brak rozważenia w decyzji możliwości płatniczych skarżącej świadczy o tym, że organ kwestii tej w ogóle nie wyjaśnił w toku prowadzonego postępowania, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło okoliczności faktycznych, które na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle tych ustaleń należało stwierdzić, że organ bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych, które miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji, stwierdził w sposób całkowicie dowolny, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiły określone w przepisach rozporządzenia przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Wskazane przez sąd dowolność organu w sferze podejmowania rozstrzygnięcia oraz zaniechanie w zakresie wypełnienia obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy dotyczyły kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporawy W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że złożony prze skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uwzględniony również z tego powodu, że skarżąca nie podniosła w nim nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem jej należności z tytułu składek, których nie podniosła we wniosku w wyniku, którego wydana została decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję. Wynika z tego, że organ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traktuje jako nowy wniosek skarżącej o umorzenie ciążących na niej należności z tytułu składek. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jest środkiem zaskarżenia uregulowanym w art. 83 § 4 u.s.us., do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tego rodzaju przepisami są również jak już sąd wskazał na wstępie przepisy zawarte w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. , które określają kompetencje jurysdykcyjne organu odwoławczego przysługujące mu przy rozpatrywaniu odwołań. Z treści tych przepisów wynika, że organ dokonuje ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy a także kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przy wydawaniu decyzji, od której zostało wniesione odwołanie (w tym wypadku wniosek z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Z tego względu należało stwierdzić, że wniosek o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie jest wnioskiem o wydanie nowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności, lecz jest to środek zaskarżenia decyzji zastępujący odwołanie. Przepisy k.p.a. w stosunku do odwołań od decyzji, w odróżnieniu od Ordynacji podatkowej nie wprowadzają szczególnych wymogów formalnych. Z tego względu za wystarczające do uznania tego środka zaskarżenia za sporządzony prawidłowo, należy uznać wskazanie w nim, że strona nie zgadza się z decyzją, od której środek ten został wniesiony. Dla skuteczności wniesienia tego środka nie jest konieczne wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są niezbędne do wydania decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. Wskazanie nowych okoliczności faktycznych nie jest wymogiem do skutecznego wniesienia odwołania, a zatem skoro przepisy o odwołaniach stosuje się odpowiednio do wniosków, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. to również do skutecznego wniesienia tego wniosku nie jest wymagane wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych. Opisane naruszenie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w wyniku naruszenia tego przepisu nie rozpoznał sprawy od nowa w sposób merytoryczny. Organ rozpoznając sprawę ponownie obowiązany będzie do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydając nową decyzję organ będzie obowiązany sporządzić prawidłowe wyczerpujące uzasadnienie tej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 83 § 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 - 3 i § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.