III SA/Wa 1876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA del. Marek Kraus, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. Sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu obowiązkowych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2007 r., 2008 r., 2009 r., 2010 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. H. sp. jawna (dalej zwana "Skarżącą") wnioskami z dnia 15 listopada 2012 r. i 19 grudnia 2012 r. wystąpiła o umorzenie zaległych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany "PFRON") wraz z odsetkami za zwłokę lub o częściowe umorzenie zaległości i rozłożenie wpłat na 12 rat pozostałej kwoty zaległych wpłat na PFRON. Swoje prośby uzasadniła trudną sytuacją finansową wynikłą z panującego kryzysu w handlu materiałami budowlanymi. Skarżąca zaznaczyła, że do spadku obrotów firmy przyczyniło się otwarcie w N. marketu budowlanego – C. W celu przezwyciężenia trudności ekonomicznych Skarżąca wdrożyła w życie plan naprawczy polegający m.in. na redukcji zatrudnienia pracowników, zmniejszeniu zapasów towaru w magazynie, sprzedaży towarów niedostępnych w marketach, wynajmie hal magazynowych, a także w przyszłości na zatrudnieniu dwóch osób niepełnosprawnych. Do wniosku dołaczyła kserokopię bilansu wraz z rachunkami zysków i strat za 2011 r. oraz kserokopię rachunku zysków i strat za III kwartał 2012 r. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Prezesa PFRON z 11 grudnia 2012 r. do nadesłania dowodów potwierdzających istnienie przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 5a, ust. 5b, ust. 5c pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.; dalej zwana "ustawą o rehabilitacji") przesłała kserokopię aktualnego odpisu z KRS, uzasadnienie wniosku oraz kserokopie bilansu wraz z rachunkami zysków i strat za III kwartał 2012 r. Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie wobec Skarżącej w sprawie umorzenia i rozłożenia na raty należnych wpłat wraz z odsetkami za okres od września 2007 r. do listopada 2007 r. z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON jako bezprzedmiotowe, odmówił umorzenia zaległych wpłat w kwocie 28.574 zł oraz odsetek w kwocie 12.349 zł za grudzień 2007 r., za kwiecień 2008 r., za maj 2008 r. za okres od lutego 2009 r. do grudnia 2009 r. oraz za czerwiec 2010 r. z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON, a także rozłożył płatność należnych wpłat w kwocie 28.574 zł oraz odsetek w kwocie 12.349 zł za grudzień 2007 r., za kwiecień 2008 r., za maj 2008 r., za okres od lutego 2009 r. do grudnia 2009 r. oraz za czerwiec 2010 r. na 6 miesięcznych rat. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON w związku z art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji. Organ biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową spowodowaną panującym kryzysem w handlu materiałami budowlanymi uznał, iż zachodzi ważny interes pracodawcy, uzasadniający udzielenie ulgi na podstawie art. 49 ust. 5c pkt 2 ustawy o rehabilitacji poprzez rozłożenie na 6 rat płatności zaległości wraz z odsetkami za grudzień 2007 r., kwiecień 2008 r., maj 2008 r., za okres od lutego 2009 r. do grudnia 2009 r. i za czerwiec 2010 r. Prezes Zarządu PFRON biorąc pod uwagę fakt, że zobowiązanie za okres od września do listopada 2007 r. wygasło, za zasadne uznał na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749; zwana dalej "O.p.") umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie umorzenia i rozłożenia na raty płatności za zaległości za ww. okres. Skarżąca w odwołaniu z 18 lutego 2013 r. wniosła o wydłużenie terminu spłaty zaległych składek na PFRON od 12 do 18 miesięcy wskazując, iż nie jest w stanie zapłacić rat w wysokości ustalonej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z dnia 5 lutego 2013 r. Skarżąca powołała się na bardzo ciężką sytuację finansową firmy w wyniku panującego kryzysu w handlu materiałami budowlanymi oraz braku inwestycji budowlanych w całym kraju. Wyjaśniła ponadto, że sytuacja w firmie powoli ulega poprawie, ale posiada zobowiązania, które spłaca ratami. Zaznaczyła, iż w celu przezwyciężenia trudności ekonomicznych wdrożyła w życie plan naprawczy. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej zwany "Ministrem") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił pogląd Prezesa Zarządu PFRON, że udzielenie ulgi z tytułu wpłat na PFRON poprzez zawarcie układu ratalnego przyczyni się do uregulowania przez Skarżącą zaległych zobowiązań wobec PFRON, przy jednoczesnym prowadzeniu przez Nią bieżącej działalności gospodarczej. Minister, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji zaznaczył, że mając na względzie prawidłowe i pełne wykonanie zadań Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także interesy pracodawców wnoszących prawidłowo i terminowo wpłaty na PFRON, decyzja organu pierwszej instancji jest uzasadniona zarówno faktycznym, jak prawnym stanem niniejszej sprawy. W jego ocenie argumenty podnoszone przez Skarżącą nie mogą stanowić przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji tym bardziej, że została Skarżącej udzielona ulga w postaci rozłożenia zapłaty zaległości na 6 miesięcznych rat. Tym samym rozłożenie na raty płatności należnych na Fundusz wpłat, tak by nie obarczać strony koniecznością dokonania jednorazowej wpłaty zaległego zobowiązania i tym samym umożliwić jej dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie zysków stanowi wystarczającą pomoc ze strony organu pierwszej instancji. Minister podkreślił, iż rozstrzygając sprawę był zobowiązany do wzięcia pod uwagę nie tylko interesu strony, ale także interesu społecznego, wyrażonego w ustawowych celach działalności PFRON. Minister podkreślił, że środki pochodzące z wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przeznaczane są na realizację niezwykle istotnego interesu społecznego jakim jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Nadmierne uszczuplenie środków Funduszu (nawet okresowe) mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych i ich integracji ze społeczeństwem. Finansowanie ze środków Funduszu - między innymi - przystosowania stanowisk pracy, kosztów tworzenia i funkcjonowania warsztatów terapii zajęciowej i zakładów aktywności zawodowej dla osób niepełnosprawnych, jest ważnym interesem publicznym, uzasadniającym niezmniejszanie tych środków w sposób nadmierny. W ocenie Organu odwoławczego terminowość i wysokość wpływów należności budżetowych jest wartością istotną mogącą mieć wpływ na płynność finansową PFRON, a tym samym zaspokajanie potrzeb osób niepełnosprawnych. Minister podzielając stanowisko organu pierwszej instancji zaznaczył, że środki Funduszu nie pozostają w dowolnej dyspozycji Prezesa Zarządu PFRON, lecz przeznaczone są na finansowanie zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych ściśle określonych w ustawie. W związku z tym decyzja rozstrzygająca w przedmiocie rozłożenia na raty oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, z której istoty wynika pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania, co oczywiście musi być odpowiednio uzasadnione. W ocenie Organu odwoławczego Prezes Zarządu PFRON jasno uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie zarówno co do faktów jak i co do prawa oraz ocenił wszystkie okoliczności sprawy, wskazując na podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem jej zastosowania oraz na przesłanki przemawiające za rozłożeniem zaległości na 6 rat. Skarżąca niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o rozłożenie zaległości na 18 rat. W uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej w związku z czym nie jest w stanie terminowo spłacić rozłożonej płatności w kwocie 28.574 zł oraz należnych odsetek w 6 miesięcznych ratach. Zaznaczyła, iż w celu przezwyciężenia trudności ekonomicznych wdraża w życie plan naprawczy, dzięki czemu sytuacja w firmie powoli ulega poprawie. Jednak pomimo wszystko posiada zobowiązania wobec kontrahentów, które spłaca ratami. Wskazała ponadto, że Bank [...] wystąpił z wnioskiem o spłatę kredytu w ratach po 5.000 zł miesięcznie. Jednocześnie posiada zaległości w podatku od nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, iż chciałaby utrzymać miejsca pracy dla pozostałych pracowników, lecz bez wnioskowanej pomocnej nie będzie w stanie uratować firmy. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do rozłożenia płatności należnych wpłat na PFRON w kwocie 28.574 zł oraz odsetek w kwocie 12.349 zł za grudzień 2007r., za kwiecień 2008r., za okres od lutego 2009r. do grudnia 2009r. oraz za czerwiec 2010r. – na sześć miesięcznych rat, zamiast wnioskowanych przez Skarżącą na 12 (lub 18) rat. Uwzględnienie powyższego wniosku wymagało w pierwszej kolejności ustalenia przez organ, czy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a więc czy wniosek uzasadniony jest ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym, następnie organ winien wziąć pod uwagę możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca używając w cyt. art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zwrotu "mogą" przesądził, że decyzja organu administracyjnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przy ustalonym stanie faktycznym organ ten ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla podatnika sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ podatkowy. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego organ podatkowy musi najpierw stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. To z kolei obliguje do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 791/2002, należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Problematykę uznania administracyjnego podejmował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81, w którym stwierdził, że: 1) zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji; 2) uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. To, że norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, nie oznacza, że organ zwolniony jest z dokładnego zweryfikowania, czy w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do dokonania owego wyboru. Wstępnym warunkiem do wydania uznaniowej decyzji w powyższym rozumieniu jest przeanalizowanie przesłanek sformułowanych przez ustawodawcę w kontekście sytuacji finansowej Skarżącego. Koniecznym elementem postępowania jest zatem analiza kondycji finansowej zobowiązanego do wpłat na PFRON, bowiem do tej kondycji wprost odwołuje się ustawodawca w art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Analizując treść uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wskazać należy, że organ ten nie ustalił czy w sprawie zachodzi ważny interes pracodawcy pozwalający na uznanie wniosku Skarżącej o rozłożenie płatności należnych wpłat na PFRON w kwocie 28.574 zł wraz z odsetkami w kwocie 12.349 zł na wnioskowane 12 lub 18 rat za zasadne. Zamiast takich ustaleń organ przyjął, że udzielenie ulgi w postaci rozłożenia zapłaty zaległości na 6 miesięcznych rat będzie wystarczające. Rozkładając zaległości na 6 miesięcznych rat, w ocenie Sądu, Organ ten jednak w ogóle nie wziął pod uwagę czy zapłata rat w takim okresie jest realna do spełnienia, zwłaszcza przy uwzględnieniu opisanych we wniosku okoliczności i sytuacji finansowej Skarżącej, w tym posiadanych zobowiązań wobec innych kontrahentów, które również spłaca ratami oraz wystąpieniem przez Bank Śląski z wnioskiem o spłatę kredytu w ratach po 5.000 zł miesięcznie. Również w uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, pomimo przywołania licznego orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do sposobu rozumienia pojęcia ważnego interesu pracodawcy oraz interesu publicznego nie wskazano i nie uzasadniono dlaczego wniosek o rozłożenie należności na 12 rat nie może być uwzględniony, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że "argumenty podnoszone przez Skarżącą nie mogą stanowić przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji tym bardziej, że została Skarżącej udzielona ulga w postaci rozłożenia zapłaty zaległości na 6 miesięcznych rat (...)". Sąd zauważa, że skoro jednak Skarżąca wyraźnie wnioskowała o rozłożenie zaległości na 12 (lub nawet więcej) rat, to Organy miały obowiązek odnieść się przede wszystkim do takiego właśnie zakresu żądania i w szczególności zbadać miesięczne możliwości płatnicze Skarżącej w celu wywiązania się z takiego obowiązku. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji o odroczeniu terminu płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożeniu ich zapłaty na raty, winno być poprzedzone poczynieniem przez organ ustaleń co do możliwości płatniczych pracodawcy oraz stanu finansów Funduszu. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, czyli możliwości płatniczych pracodawcy organ pierwszej instancji co prawda zebrał materiał dowodowy w postaci dostarczonej przez Skarżącą kserokopii bilansu wraz z rachunkami zysków i strat za 2011 r. oraz kserokopię rachunku zysków i strat za III kwartał 2012 r., jednakże w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji, jak organ ocenia możliwości płatnicze pracodawcy spłaty zaległości w ustalonej przez siebie liczbie 6 rat. Również organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do możliwości płatniczych Skarżącej, ograniczając się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że Skarżąca dysponuje możliwościami płatniczymi pozwalającymi jej na spłatę zaległości rozłożonych na raty określone w decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie ani organ pierwszej ani też organ drugiej instancji nie odniosły się do kwestii rozłożenia na raty płatności należności w kontekście stanu finansów Funduszu, o której to przesłance mowa jest w końcowej części ustępu 5c art. 49. Z treści uzasadnienia decyzji obu instancji wynika jedynie, że terminowość i wysokość wpływów należności budżetowych jest wartością istotną, mogącą mieć wpływ na płynność finansową PFRON, a tym samym zaspokajanie potrzeb osób niepełnosprawnych. W tym stanie rzeczy oraz podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza przepisy postępowania, to jest art. 210 par. 4 O.p. w związku z art. 49 ustęp 5c ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, która z przesłanek warunkujących udzielenie ulgi, o której mowa w powyższym przepisie, występuje w sprawie (ważny interes pracodawcy czy też interes publiczny) oraz poprzez niewystarczające odniesienie się do możliwości płatniczych pracodawcy oraz do stanu finansów Funduszu, które umożliwiałyby kontrole sądową zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie Sąd uznaje za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, bowiem nawet w przypadku uznania administracyjnego decyzja wydana przez organ nie może być oparta na zasadzie dowolności i spełniać musi wymogi określone w art. 210 par. 4 O.p.. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązany będzie do oceny zebranego w sprawie materiału a następnie do wypowiedzenia się w uzasadnieniu decyzji co do wszystkich elementów o których mowa w art. 49 ustęp 5c ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W świetle stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może zostać wykonana określony został zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania wobec zawartego w skardze wniosku orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a.