III SA/Wa 1887/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi I. S. Gabinet Stomatologiczny na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę. I. S. (dalej jako "Skarżąca") pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Prezes NFZ") dotyczące, ogłoszonego dnia [...] grudnia 2004 r., rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie od dnia [...] stycznia 2005 r. świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne oznaczonych kodem 07, przeprowadzonego przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej jako "u.ś.o.z.). W odwołaniu Skarżąca podważała sposób dokonania oceny oferty, którą złożyła w ramach powyższego konkursu ofert. Jej zdaniem otrzymanie 8 pkt (zamiast 10) za ciągłość wynika z braku kontraktu na 2004 r., którego nie zawarto na skutek błędnej oceny w poprzednim postępowaniu konkursowym, potwierdzonej przez kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli. Zaniżenie oceny za cenę (10 pkt zamiast 20) również było bezpodstawne, jako że oferowana cena jest identyczna z ceną świadczeń ustaloną przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a zgodnie z Kryterium oceny ofert w kryterium ceny uwzględnia się relacje ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia. Postawiono również zarzut obsadzenia komisji konkursowej, tymi osobami które w 2003 r. dokonały nieprawidłowych ocen złożonych ofert i co do których prowadzone jest na wniosek Skarżącej postępowanie w Prokuraturze Apelacyjnej w B. W takiej sytuacji, zdaniem Skarżącej "trudno uznać by Komisja Konkursowa (...) mogła prowadzić postępowanie w zgodzie z przepisem, określonym w art. 134 ustawy (...), tj. zapewniając równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców". Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. nie uwzględnił złożonego odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ww. rodzaju. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie u.ś.o.z. oraz Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2005, stanowiących załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Powołując art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 u.ś.o.z., wskazujące kryteria porównania ofert złożonych w postępowaniu, tj. ciągłość opieki, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, a także liczbę i cenę oferowanych świadczeń, wyjaśniono, iż tym się kierowała komisja konkursowa. Przy uwzględnieniu powyższego oferta Skarżącej otrzymała w poszczególnych grupach świadczeń 59,5 pkt w V grupie (protetyka), 64 pkt w VII grupie (leczenie ogólnostomatologiczne) i 64 pkt w VII grupie (leczenie ogólnostomatologiczne dzieci). Do negocjacji w ramach konkursu ofert zostali zakwalifikowani ci oferenci, których oferty uzyskały minimum 64,83 pkt. Odnośnie zarzutu w zakresie ciągłości oferty i nieprawidłowej obsady komisji konkursowej, Prezes NFZ podzielił pogląd Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, że błąd matematyczny w postępowaniu na 2004 r. dotknął wszystkich oferentów, a poza tym "nie stwierdzono w żadnym przypadku odstępstw od ustalonych zasad oceny ofert". W ocenie organu rozpatrującego odwołanie ocena oferty Skarżącej nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym, a pułap punktowy ofert zakwalifikowanych do negocjacji został określony wysokością środków finansowych. W konsekwencji Prezes NFZ, wobec potwierdzenia powodu niewybrania oferty Skarżącej, nie stwierdził naruszenia zasad prowadzenia postępowania i odwołania nie uwzględnił. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się zmiany tej decyzji i zobowiązania P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do zawarcia ze Skarżącą umowy na świadczenie usług stomatologicznych. Zarzuty skargi koncentrują się na dokonaniu oceny proponowanych przez Skarżącą usług, która to ocena rzutowała na liczbę przyznanych punktów. Skarżąca, podnosząc argumenty prezentowane we wcześniej złożonym odwołaniu, w tym dotyczące obsadzenia członków komisji konkursowej, nie zgadza się z liczbą punktów przyznanych za cenę i ciągłość, kwestionując dodatkowo ocenę kompleksowości usług. Skarżąca przedstawia również szersze informacje odnośnie interwencji składanych we własnych sprawach w "Centrali" Narodowego Funduszu Zdrowia oraz w Prokuraturze Apelacyjnej w B. w zakresie postępowania konkursowego na 2004 r. Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 142 ust 6 i 7 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, ma natomiast obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W myśl natomiast art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 u.ś.o.z.). W ocenia Prezesa NFZ komisja konkursowa ma prawo przeprowadzać negocjacje z oferentami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty. Jest to uprawnienia komisji, a obowiązek tylko w sytuacji z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny złożonej oferty w poszczególnych kryteriach, przytoczono w sposób szczegółowy zasady, które wynikały w tym względzie z zarządzenia Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr 60 z dnia [...] listopada 2004 r., wydanego na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2004 r., nr [...], w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a więc z materiałów konkursowych. Dodano również, iż świadczenia ogólnostomatologiczne zostały na terenie miasta B. zabezpieczone przez inne podmioty, których oferty uzyskały wyższą ocenę punktową, niż oferta Skarżącej. Pismem procesowym z dnia [...] września 2005 r. Skarżąca, nawiązując do odpowiedzi na skargę, podtrzymała zarzut, iż w zakresie rozstrzygnięcia konkursu w stosunku do złożonej przez Skarżącą oferty doszło do naruszenia prawa. Do pisma dołączono dokumenty, które w ocenie Skarżącej mają znaczenia dla istoty sprawy, w szczególności pisma mające potwierdzać błędy w zakresie oceny punktowej kategorii jakość oraz postanowienie o umorzeniu śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w B. związane z postępowaniem komisji konkursowej na 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako "u.p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej jako "Fundusz") jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 2). Z przepisem tym koresponduje art. 146 u.ś.o.z., wedle którego Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 u.ś.o.z. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy sie z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2 i 5 u.ś.o.z.). Ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert zawiera nazwę (firmę) albo imię i nazwisko oraz siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres świadczeniodawcy, który został wybrany (ust. 4). Zgodnie z art. 138 u.ś.o.z. do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych. Do rozstrzygnięcia, na mocy przywołanych przepisów, nie stosuje się także regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, podobnie jak do trybu odwoławczego, który został uregulowany w art. 154 u.ś.o.z. Dopiero decyzja Prezesa NFZ wydana w wyniku odwołania zawiera uzasadnienie i motywy rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić, zgodnie z art. 139 ust. 1 u.ś.o.z., po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert – jak w niniejszej sprawie - albo rokowań. Zasady postępowania konkursowego, jak wyżej zasygnalizowano, są przy tym odmienne od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to chociażby z celu postępowania konkursowego i jego przedmiotu, którym jest szybki wybór najkorzystniejszej z przedstawionych ofert, a nie ustalanie – wraz z wybraną stroną, że jej oferta jest najkorzystniejsza. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z., przy czym środki odwoławcze nie przysługują jednak na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 u.ś.o.z.). Art. 154 u.ś.o.z. określa, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes NFZ rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 u.ś.o.z., świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie zaskarżoną decyzję, jednakże w ramach tej kontroli nie przejmuje sprawy jako takiej do końcowego załatwienia. Nie może więc wydać końcowego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę administracyjną. Taki zakres uprawnień sądu administracyjnego oznacza, iż w niniejszej sprawie Sąd nie ma uprawnień, jak domaga się tego Skarżąca, do zobowiązania innego podmiotu do zawarcia umowy. Co więcej na przeszkodzie temu stoi również wyraźne brzmienie cytowanego już art. 132 u.ś.o.z. Sąd zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. odwołanie może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia konkursu, a nie postępowania podczas rozstrzygania. Do tego ostatniego służą instrumenty prawne przewidziane w art. 153 u.ś.o.z., czyli protest. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność. Przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 154 ustawy, która przewiduje wydanie decyzji przez Prezesa NFZ i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wyraźnie określa, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Jak wspomniano powyżej sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., stosownie do treści art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. – takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, kompleksowość i dostępność, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes NFZ, mieli prawo do oceny treści oferty Skarżącej, czego wyrazem jest wybór lub nie danej oferty, ta argumentacja znalazła odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w zakresie podlegającym kontroli sądowej prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Skarżąca podkreśla, że w trakcie postępowania naruszono art. 134 u.ś.o.z., tj. zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, gdyż naruszono kryteria ocen złożonej oferty oraz nieprawidłowo obsadzono komisję konkursową. Formułując te zarzuty, Skarżąca pomija jednak okoliczność, że w stosunku do wszystkich oferentów zastosowano te same kryteria ocen, które – podobnie jak warunki wymagane od świadczeniodawców, w postępowaniu nie mogą podlegać zmianie (art. 147 u.ś.o.z.). Jak zauważono w odpowiedzi na skargę, w myśl art. 142 u.ś.o.z. w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami tylko wtedy, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, a więc nie musi negocjować ze wszystkimi. Ponadto należy podkreślić, że reguły obsadzania komisji konkursowych oraz przyczyny wyłączenia członka komisji są prawnie uregulowane. W niniejszej sprawie, na mocy art. 247 u.ś.o.z., zastosowanie w tym względzie znajdował § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493). O wyłączenie członka komisji konkursowej mógł wystąpić także podmiot ubiegający się o zawarcie umowy, jednakże tylko do czasu ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, gdyż w tym dniu komisja ulega rozwiązaniu z mocy samego prawa (art. 151 ust. 5 u.ś.o.z.). Podnoszone przez Skarżącą zastrzeżenia co do obsady personalnej komisji konkursowej, nie mieszczą się jednak w grupie przesłanek wyłączenia członków komisji, wskazanych w wyżej powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Opierając się na powyższych ustaleniach oraz działając w ramach zakresu kontroli sądowej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny niewybrania oferty Skarżącej. Ocena zaś pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, nie jest poddana kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. należało skargę jako niezasadną oddalić.