III SA/Wa 1891/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 27 września 2004 roku Spółdzielnia [...] w U., dalej zwana Spółdzielnią, wystąpiła z wnioskiem o umorzenie odsetek z tytułu zaległości w opłaceniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, podnosząc, że ich umorzenie wpłynie pozytywnie na bardzo trudną sytuację finansową Spółdzielni, która - celem opłacenia zaległych składek - skorzystała z kredytu obrotowego. Spółdzielnia podniosła, że plony zebrane w jej gospodarstwie, z uwagi na niskie ceny płodów rolnych, nie pokrywają kosztów produkcji. Spółdzielnia w swoim wniosku podkreśliła, że stara się - mimo trudnej sytuacji finansowej - na bieżąco opłacać wymagane prawem składki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek w wysokości 523,70 zł, podnosząc, że zgodnie z art. 28 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak podkreślił Zakład z analizy akt sprawy wynika, że przesłanka ta nie została spełniona. Nadto, zdaniem Zakładu, obowiązujące przepisy nie zezwalają na umorzenie odsetek w oderwaniu od należności głównej. Pismem z dnia 21 kwietnia 2005 roku Spółdzielnia wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, wskazując, że przedstawiła wszelkie dokumenty, których zażądał Zakład w toku postępowania i podkreśliła występujące niczym nieusprawiedliwione opóźnienia w pracy Zakładu. Spółdzielnia wskazała, że przyczyną opóźnienia w zapłaceniu składek była trudna sytuacja w rolnictwie, spowodowana w szczególności niskimi cenami płodów rolnych. Zdaniem Spółdzielni decyzja Zakładu była błędna, bowiem jej wniosek obejmował odsetki za okres do dnia 24 września 2004 roku, tj. dnia w którym uregulowano zaległe składki za miesiące listopad i grudzień 2002 roku, natomiast decyzja obejmowała odsetki za okres do dnia 29 września 2004 roku. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 roku. W uzasadnieniu Zakład powtórzył, że analiza akt sprawy nie wykazała, by spełniona została przesłanka umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności z art. 28 uosus. Brak jest też zdaniem Zakładu podstaw do umorzenia samych odsetek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia, Spółdzielnia zarzuciła organowi naruszenie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji negatywnej dla strony oraz naruszenie art. 83 ust. 1 uosus przez prowadzenie ze Spółdzielnią korespondencji przez okres 8 miesięcy i wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Uzasadniając swoje wnioski spółdzielnia przedstawiła przebieg postępowania, wskazując, że Zakład żądał coraz to nowych dokumentów aby w końcu negatywnie dla Spółdzielni rozstrzygnąć kwestię umorzenia odsetek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł od oddalenie skargi, powtarzając co do zasady argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawiając przebieg postępowania i wskazując, że zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu, aczkolwiek nie z przyczyn wywiedzionych w skardze. Zgodnie z art. 83 ust 4 uosus w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 roku od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Ponieważ do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, wniosek złożony przez Spółdzielnię winien był być rozpatrzony na zasadach i w trybie określonym w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś sam Zakład jak wynika z sentencji decyzji. To treść sentencji, nie zaś np. nagłówka decyzji pozwala określić organ wydający decyzję. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem jest obarczona wadą obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd nie może czuć się zwolniony z obowiązku wskazania innych uchybień, które - gdyby nie stwierdzenie nieważności - musiałby prowadzić do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 uosus jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przepis ten jednak nie ma niniejszej sprawie zastosowania. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy należności te powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie jak i przytoczonym rozporządzeniu. W przypadku skarżącej Spółdzielni art. 28 ust. 2 uosus formułuje jedną taką dyrektywę, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji, ograniczają się wyłącznie do stwierdzenia, że przesłanka ta nie zachodzi, a organ w żaden sposób nie uzasadnia swojej oceny. Tymczasem konieczne jest, aby ocena sytuacji podmiotu wnioskującego o umorzenie należności znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest bowiem szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01), jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas - podkreślił NSA - gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisów art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Tylko na marginesie wskazać należy, że nie jest uzasadniony pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstawy prawnej do umorzenia samych odsetek. Odsetki bowiem - zgodnie z art. 24 ust. 2 uosus są należnościami z tytułu składek, a zatem podlegają umorzeniu tam samo jak należności innego rodzaju. Owszem racje ma Zakład, gdy twierdzi, że istnieje związek pomiędzy składkami a odsetkami za zwłokę. Wyraża się on w tym, że zgodnie z art. 28 ust. 4 uosus umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W przypadku jednak, gdy składki zostały opłacone, a odsetki stanowią jedyną należność, to zgodnie z art. 28 ust. 3 uosus mogą być przez Zakład umorzone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, Spółdzielnia bowiem, zwolniona od uiszczenia wpisu, ani nie wykazała, że poniosła jakiekolwiek koszta z tym postępowaniem związane, ani też nie wnosiła o ich zasądzenie.