III SA/Wa 1893/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi W. z/s w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2004r. Zakład opieki zdrowotnej pod nazwą " W. " z/s w S. (dalej jako "Skarżący") złożył ofertę na zawarcie z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie psychiatryczne i uzależnień. Oferta Skarżącego nie została wybrana przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Prezes NFZ") dotyczące, ogłoszonego dnia 8 grudnia 2004 r. rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie psychiatryczne i uzależnień w zakresie ośrodek terapii uzależnienia, przeprowadzonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej jako "u.ś.o.z.). W odwołaniu Skarżący wniósł o "ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z "" W. " z/s w S." na długoterminowe leczenie uzależnień". Podniósł, iż Centrum, które zajmuje się długoterminowym leczeniem uzależnień, spełnia wszystkie standardy wyszczególnione w materiałach informacyjnych dla tego typu placówek: ▪ posiada wykwalifikowaną kadrę, ▪ pracuje w wymaganych programach – podstawowym i specjalistycznych, ▪ ma dostęp do niezbędnych badań i konsultacji, ▪ finansuje kształcenie pacjentów na poziomie szkoły średniej. Skarżący przedstawił także przedłożone już w trakcie postępowania konkursowego wyjaśnienia dotyczące kodu, którym posłużył się przy składaniu oferty oraz wskazał na zmiany resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej przypisanych do długoterminowego leczenia uzależnień. W momencie składania oferty zakład wpisany był do rejestru Wojewody pod starym kodem i dlatego wypełniając dokumenty ofertowe posłużono się kodem sprzed zmiany. To według Skarżącego stanowiło prawdopodobną przyczynę niewybrania złożonej przez niego oferty. Skarżący stwierdził, że spełnia wszystkie wymagane kryteria w zakresie kompleksowości świadczeń (pełny merytoryczny zakres oferowanych świadczeń, przyjmowanie pacjentów uzależnionych od wszystkich rodzajów środków, pełny dostęp do świadczeń diagnostycznych oraz terapeutycznych), nie zgadza się z oceną dostępności (placówka jest stacjonarna i udziela świadczeń przez całą dobę, wykwalifikowany personel pracuje również w niedziele i święta, a stosowanie tego samego programu terapeutycznego po diagnozie wobec wszystkich pacjentów sprawia, iż nie ma potrzeby powoływania zespołu ds. kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń), neguje również ocenę ciągłości (wszyscy przyjęci pacjenci zostali w terapii, nadal się leczą i nikt nie opuścił placówki), a także ocenę oferowanej ceny (zaproponowana cena nie była wygórowana 85 zł za osobodzień, a umowy podpisano przy kwocie 80 zł. Poza tym Skarżący wyjaśnia, że propozycja cenowa wskazana w ofercie nie była wiążąca i mogła jeszcze podlegać negocjacjom, tak jak propozycje innych oferentów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...]., Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. nie uwzględnił złożonego odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ww. rodzaju i zakresie. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa w toku postępowania dokonała porównania ofert zgodnie z art. 148 u.ś.o.z. Jako kryteria oceny złożonych ofert przyjęto: ▪ jakość (maks. 30 pkt), ▪ kompleksowość (maks. 20 pkt), ▪ dostępność (maks. 20 pkt), ▪ ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych (maks. 10 pkt) ▪ bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (maks. 20 pkt). Podkreślił, że te same kryteria zostały zastosowane względem wszystkich ofert złożonych w poszczególnych rodzajach świadczeń. Skarżący w karcie ocen, zgodnej z zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...]z dnia [...] października 2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uzyskał na 100 pkt możliwych łącznie 37 pkt (jakość – 20, kompleksowość - 12, dostępność – 0, ciągłość – 5, cena – 0). Prezes wskazał, że komisja wybrała ofertę Skarżącego do udziału w negocjacjach, wysłała do Skarżącego propozycję rzeczowo- finansową zakontraktowania świadczeń na rok 2005, jednakże Skarżący nie podpisał zaproponowanego mu planu rzeczowo- finansowego. Z tego powodu oferta Skarżącego nie została wybrana. Zdaniem Prezesa NFZ, w postępowaniu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie, a sposób jego prowadzenia gwarantował zachowanie uczciwej konkurencji. Odnosząc się do twierdzeń Zakładu, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia źle zidentyfikował przedmiot złożonej oferty Prezes NFZ wskazał, iż przedmiot oferty określony kodem 4740 został zidentyfikowany zgodnie z zapisami Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rok 2005, gdzie takim kodem oznaczono świadczenia leczenia psychiatrycznego i uzależnień w zakresie ośrodek terapii uzależnień realizowane do 8 tygodni. Prezes podniósł, iż treść tych materiałów była oferentowi znana, a w złożonej ofercie nie zawarto żadnej wzmianki dotyczącej woli zmiany przedmiotu oferty. Zdaniem Prezesa Komisja Konkursowa przy analizie oferty nie mogła się kierować treścią złożonego wraz z ofertą programu leczenia stacjonarnego. Byłoby to zdaniem Prezesa niezgodne z materiałami ofertowymi oraz prawem. Prezes NFZ nie stwierdził naruszenia zasad prowadzenia postępowania i dlatego kierując się treścią art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. odwołania nie uwzględnił. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia konkursu ofert jako naruszającej prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnosi w uzasadnieniu skargi, że Prezes NFZ nie uwzględniając odwołania zakładu naruszył prawo, bowiem postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone niezgodnie z art. 134 u.ś.o.z. (nie zapewniono równego traktowania wszystkich podmiotów postępowania). Uzasadnienie decyzji -zdaniem Skarżącego – w ogóle nie odnosi się do zarzutu błędnego odczytania przedmiotu składanej oferty. Skarżący stwierdził, iż oferta dotyczyła w istocie innego produktu niż ten, który przyjęła komisja jako jej przedmiot. Jego oferta dotyczyła produktu: leczenie psychiatryczne i uzależnień- długoterminowa terapia uzależnień oznaczonego od 1 grudnia 2004r. kodem [...] -, a nie produktu oznaczonego od tej daty kodem [...] t.j. świadczeń realizowanych do 8 tygodni. Fakt, że posłużył się on w dokumentach ofertowych kodem [...] wynikał wyłącznie z tej okoliczności, iż do 1 grudnia 2004r. świadczenia medyczne w zakresie stacjonarnego, długoterminowego leczenia uzależnień oznaczone były kodem [...] i tym kodem oznaczony był zakres świadczeń Skarżącego zakładu w rejestrze Wojewody. Skarżący wskazał, że z całości złożonych materiałów wynikało, że ubiegał się o zawarcie umowy na świadczenia medyczne w zakresie stacjonarnego, długoterminowego leczenia uzależnień. Nieprawdziwe jest również - według Zakładu - twierdzenie Prezesa NFZ o pełnym zabezpieczeniu potrzeb województwa pomorskiego w zakresie oferowanych przez Skarżącego świadczeń. W dniu [...] października 2005r. Skarżący złożył dodatkowo pismo, w którym podnosił, że postępowanie konkursowe nie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i przy równym traktowaniu wszystkich świadczeniodawców. Według Strony w trakcie postępowania zmieniono warunki. Najpierw postawiono wykluczające się warunki posługiwania się kodami określonymi w Szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rok 2005 i złożenia aktualnego wypisu z rejestru Wojewody potwierdzającego zgodność kodu złożonej oferty z kodami specjalności podanych do rejestru Wojewody. Później zgodzono się na złożenie oświadczeń, że wypisy te zostaną dostarczone w terminie późniejszym, by ostatecznie podpisać umowy bez właściwych wypisów z rejestru Wojewody. Skarżący podnosi, że składając ofertę posługiwał się poprzednim kodem oznaczającym świadczenia medyczne w zakresie stacjonarnego, długoterminowego leczenia uzależnień [...], bowiem w przeciwnym wypadku naruszyłby: ▪ art. 14 pkt 2 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), ▪ § 36 pkt 10 Ogólnych warunków umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ▪ Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej oraz szczegółowych zasad ich nadawania (Dz. U. Nr 170, poz. 1797), ▪ Art. 89 § 2 i § 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), ▪ § 6 oświadczenia oferenta stanowiącego załącznik do Szczególnych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2005r. (Zał. Do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 4/2004 z dnia 13.10.2004 r.) Zdaniem Skarżącego w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 134 u.ś.o.z., naruszono także inne przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności poprzez naruszenie kryteriów ocen ofert stanowiących załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 26/2004. Odpowiadając na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz prezentując wyniki ocen ofert, jakie uzyskali wszyscy świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 142 ust 6 i 7 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, ma natomiast obowiązek przeprowadzić negocjacje z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W myśl natomiast art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 u.ś.o.z.). W ocenie Prezesa NFZ komisja konkursowa ma prawo przeprowadzać negocjacje z oferentami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty. Jest to uprawnienie komisji, a obowiązek tylko w sytuacji z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. Przyjęte z kolei w zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 26/2004 kryteria służyły prawidłowej ocenie oferty na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu omawianego bloku tematycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "u.p.p.s.a") pozwala stwierdzić, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, dopuszczając jedynie wyjątkowo dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli nie powoduje to przedłużenia postępowania. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (p. art.: 106 § 3, 133 § 1 i 134 § 1 u.p.p.s.a.). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tj. z zastrzeżeniem przypadków wymienionych w art. 159 u.ś.o.z. - po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu lub rokowań. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepisy Działu VI w/w ustawy; nie ma do niego zastosowania ustawa o zamówieniach publicznych, a Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływany jako Kpa) stosuje się dopiero do postępowania wszczętego wniesieniem odwołania określonego w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. Fundusz jest obowiązany: ▪ zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ▪ prowadzić je w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.), ▪ udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 134 ust. 2), ▪ przedmiot zamówienia opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sposób uwzględniający wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 140 ust 1 i 2 pkt 1 u.ś.o.z.). Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z. Decyzja Prezesa NFZ wydana w związku z odwołaniem od rozstrzygnięcia określonym w art. 154 u.ś.o.z. jest decyzją administracyjną, zatem w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do postępowania prowadzonego na skutek wniesienia odwołania zastosowanie mieć będą przepisy Kpa. Rozpatrując zarzuty podnoszone przez oferenta Prezes winien był więc dokonać stosownie do art. 7, 77 i 80 Kpa wyczerpujących ustaleń faktycznych odnośnie wszystkich tych okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie i ocenić całość zebranego materiału. Jak wynika z przedłożonych sądowi akt sprawy Skarżący zakład kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia z uwagi na zakwalifikowanie przedmiotu złożonej przezeń oferty do świadczeń medycznych w zakresie stacjonarnego leczenia uzależnień realizowanych do 8 tygodni, gdy oferta dotyczyła produktu: leczenie psychiatryczne i uzależnień- długoterminowa terapia uzależnień, na co wskazywać miał m.in. złożony wraz z ofertą Program leczenia stacjonarnego. Skarżący przyznaje, że kod świadczenia, którym posłużył się w ofercie nie był zgodny z kodami określonymi w Szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych na rok 2005, ale podnosi, iż zastosowanie się do tych oznaczeń byłoby naruszeniem postanowień art. 14 pkt 2 i art. 15 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Okoliczności te w zaskarżonej decyzji nie zostały należycie wyjaśnione. Brak w aktach sprawy informacji: jak sformułowane zostało ogłoszenie o konkursie; czy określony został wzór (formularz) składanych ofert; czy zastrzeżono, iż oferty lub dane składane w innej formie nie będą uwzględniane; czy organ przeprowadzający konkurs mógł pominąć informację o rodzaju przedmiotu oferty wynikającą z załączonego programu, czy też winien był uwzględnić także te dane. Odnieść się także należy do sprzeczności pomiędzy zastosowanym w ofercie kodem i informacji zawartej na stronie 4 Ankiety dla produktu dotyczącej wykonywania w 2004r. świadczeń będących przedmiotem oferty. Zaznaczyć należy, iż obowiązek składania ofert zgodnie z ogłoszonym wzorem przewidywał w okresie przeprowadzania konkursu § 3 nieobowiązującego już Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz.493). Wyjaśnienie jaki był przedmiot oferty składanej przez Skarżący zakład pozwoli dopiero należycie ocenić, czy prawidłowo dokonano rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z zachowaniem zasad wynikających z art. 134 u.ś.o.z. Braki w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia stanowią przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o wykonalności wyroku stanowił art. 152 w/w ustawy. Koszty zasadzono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.