III SA/Wa 1901/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2004 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania S. w N. dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, prowadzonego przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135) – dalej powoływanej jako ustawa oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż we wniesionym odwołaniu świadczeniodawca podniósł, iż w wyniku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na 2005 r. jego oferta nie została wybrana. Z kolei dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania wskazując, iż w rankingu ofert opracowywanym na podstawie złożonych ankiet, oferta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. (SPZOZ w N.) uzyskała 54 punkty. W wyniku niniejszego postępowania zabezpieczono ambulatoryjnie świadczenia zdrowotne u świadczeniodawcy, który w poprzednich latach był związany umową z NFZ, w rankingu ofert otrzymał 55 punktów i zapewniał lepsze warunki udzielania świadczeń zdrowotnych niż SPZOZ w N.. Odwołania nie uwzględniono również z tej przyczyny, że podczas kontroli przeprowadzonej przez komisję konkursową stwierdzono, iż stan sanitarno - higieniczny placówki jest na bardzo niskim poziomie. Ponadto w I kwartale 2005 r. planowany jest remont budynku, co w ocenie dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, niewątpliwie utrudni udzielanie świadczeń zdrowotnych. W uzasadnieniu decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż odwołanie nie podlega uwzględnieniu z uwagi na "potwierdzenie istnienia powodu niewybrania oferty Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. oraz niestwierdzenie naruszenia zasad prowadzenia postępowania". W skardze z 3 stycznia 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono naruszenie zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, polegające na tym, iż kontrola przeprowadzona przez komisję konkursową nie sporządziła protokołu z dokonanych czynności. Ponadto kontrola odbyła się pod nieobecność dyrektora SPZOZ w N., bez wcześniejszego powiadomienia o jej terminie. W skardze zarzucono również naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż poziom sanitarno-higieniczny placówki jest na bardzo niskim poziomie. Powołała się na pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 27 października 2004 r. o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych pomieszczeń i urządzeń SPZOZ w N.. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, nie znajduje uzasadnienia argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą, o wyborze innego świadczeniodawcy zadecydowało zapewnienie przez niego ciągłości świadczeń, z uwagi na wcześniejsze związanie umową z NFZ. Podkreślono, iż w SPZOZ w N. również realizowano równoległe umowy z NFZ. W skardze zwrócono również uwagę, iż w rankingu ofert SPZOZ w N. otrzymał 54 punkty, a wybrany świadczeniodawca tylko o jeden punkt więcej. Podsumowując zarzucono, iż organ administracji publicznej skierował środki publiczne do prywatnej placówki z wyraźną szkodą dla rozwoju jednostki użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., iż bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów K.p.a., z uwagi na fakt, iż brak jest podstaw prawnych do stosowania tych przepisów w postępowaniu prowadzonym przez NFZ w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważył również, iż brak jest przepisów wskazujących na tryb przeprowadzania przez NFZ wizytacji u świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Podkreślił także, iż wyniki powyższej kontroli wykazały, iż standard pomieszczeń i lepsze warunki udzielania świadczeń gwarantuje inny podmiot niż SPZOZ w N.. Ponadto stwierdził, iż skarżący nie był dotychczas stroną umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, ani z Regionalną Kasą Chorych ani następnie z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy, NFZ jest obowiązany do równego traktowania świadczeniodawców, dlatego też nie może faworyzować publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W trakcie rozprawy strona skarżąca jako załącznik do protokołu złożyła pismo [...] Oddziału Wojewódzkiego z 20 listopada 2004 r. świadczące o możliwości informowania świadczeniodawców o przewidywanym terminie wizytacji w ramach postępowania w trybie konkursu ofert. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – dalej P.u.s.a., Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie kontroli podlegała decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotycząca rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Tego rodzaju umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w powołanej ustawie. Zgodnie z art. 134 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W świetle art. 139 omawianego aktu prawnego, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W przypadku konkursu ofert tryb ten składa się z części jawnej i niejawnej. W myśl art. 142 ust. 5 ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia lub nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd wskazuje również, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił formę załatwienia sprawy wynikającej ze złożonego odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Powyższe znajduje potwierdzenie przede wszystkim w treści art. 154 ustawy, regulującego tryb odwoławczy w tego rodzaju sprawach. Rozpatrzenie odwołania następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Mamy w takim wypadku do czynienia ze sprawą administracyjną. Początek postępowania administracyjnego inicjowany jest właśnie wniesieniem odwołania. Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Tezę tę potwierdza treść art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., z którego wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. W tej sytuacji zarówno decyzję wydaną przez Prezesa NFZ, jak i przeprowadzone przez ten organ postępowanie odwoławcze ocenić trzeba, w kategoriach uprawnień i obowiązków procesowych, wynikających z procedury administracyjnej, unormowanej w przepisach K.p.a. Sąd wskazuje, że z przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz z art. 3 i art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej P.p.s.a. wynika, iż w celu zbadania, czy organ w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest przekazanie Sądowi skargi przez organ odwoławczy wraz z pełnymi aktami sprawy. Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W celu stworzenia Sądowi możliwości wszechstronnego zbadania, czy organ w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest przekazanie Sądowi akt sprawy w takiej postaci, w jakiej dysponował nimi organ wydając zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, Prezes NFZ rozpoznając odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia konkursu, nie dysponował kompletem niezbędnych dokumentów. Nie przeprowadził zatem w sposób właściwy postępowania dowodowego w sprawie. W aktach sprawy przekazanych Sądowi nie ma bowiem żadnych informacji dotyczących ogłoszenia o konkursie ofert a także dotyczących części jawnej i niejawnej konkursu. Ponadto Sąd wskazuje, iż w § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływanie i odwoływanie komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719), przewidziano konieczność sporządzania protokołu postępowania konkursowego, który powinien zawierać m.in.: wykaz podmiotów ubiegających się o zawarcie umowy, wskazanie ofert, które zostały odrzucone wraz z uzasadnieniem i informacje o odczytaniu protokołu, wskazanie ofert, które zostały wybrane. W aktach przedmiotowej sprawy nie ma takiego protokołu. Z kolei powołany przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia przez komisją konkursową od sporządzenia protokołu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ nie mógł dokonać prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia postępowania przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nie dysponując powyższym materiałem dowodowym. Z drugiej strony brak stosownej dokumentacji uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd podkreśla również, iż zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, na podstawie art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej dokonuje oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Wyjaśnienie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o przekonującej treści. W trakcie wszczętego odwołaniem postępowania, Prezes NFZ zobowiązany jest do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego musi ustalić stan faktyczny sprawy, pozwalający na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego nie naruszono zasad jego przeprowadzania tj. równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, porównywania ofert wg kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy, a także reguł wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Stwierdzić bowiem należy, iż dopiero dokładne ustalenie treści ofert oraz sposobu ich oceny stwarza możliwość zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, którym uchybienie może spowodować uwzględnienie odwołania. Nieprawidłowe zaś ustalenie stanu faktycznego skutkuje naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów art.7,77 i 80 K.p.a., co w konsekwencji obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. W tym miejscu, Sąd zwraca również uwagę na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do przedstawienia stanowiska dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Z kolei ustalenia dokonane w postępowaniu odwoławczym odzwierciedlone zostały w jednym zdaniu, zgodnie z którym, odwołanie nie podlega uwzględnieniu z uwagi na "potwierdzenie istnienia powodu niewybrania oferty Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. oraz niestwierdzenie naruszenia zasad prowadzenia postępowania". Sąd podkreśla, iż zaprezentowane uchybienia wiążą się w sposób nierozerwalny z naruszeniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. – zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powołanego wyżej przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację zauważyć należy, że w trakcie postępowania odwoławczego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zgromadzono zupełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji tych uchybień nie dokonano też jego oceny. Wynikiem tych nieprawidłowości było niezrealizowanie zasady przekonywania, jak i reguł prawidłowego sporządzania uzasadnienia indywidualnego aktu administracyjnego. Ponadto za zasadny uznać należy zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającego ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.