III SA/Wa 1905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi Centrum Leczenia Uzależnień Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę. Zakład opieki zdrowotnej pod nazwą Centrum Leczenia Uzależnień "Z." spółka cywilna A. J. i K. J. (dalej jako "Skarżący") pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Prezes NFZ") dotyczące, ogłoszonego dnia [...] grudnia 2004 r., rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie psychiatryczne i uzależnień w zakresie: ośrodek terapii uzależnienia, przeprowadzonego przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie przewidzianym w ustawie z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej jako "u.ś.o.z.). W odwołaniu Skarżący wniósł o "ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z Centrum Leczenia Uzależnień "Z." w O. na długoterminowe leczenie uzależnień". Podniesiono, iż Centrum, które zajmuje się długoterminowym leczeniem uzależnień, spełnia wszystkie standardy wyszczególnione w Materiałach informacyjnych dla tego typu placówek: posiada wykwalifikowaną kadrę, pracuje w wymaganych programach – podstawowym i specjalistycznych, ma dostęp do niezbędnych badań i konsultacji, finansuje kształcenie pacjentów na poziomie szkoły średniej. Skarżący przedstawił także, wcześniej już składane, wyjaśnienia dotyczące zmiany resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej, przypisanych do długoterminowego leczenia uzależnień, upatrując w tym prawdopodobną przyczynę nie wybrania oferty złożonej przez Skarżącego. Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., [...]., Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. nie uwzględnił złożonego odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ww. rodzaju i zakresie. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa w toku postępowania dokonała porównania ofert zgodnie z art. 148 u.ś.o.z. Jako kryteria oceny złożonych ofert przyjęto: jakość (maks. 30 pkt), kompleksowość (maks. 20 pkt), dostępność (maks. 20 pkt), ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych (maks. 10 pkt) oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (maks. 20 pkt). Podkreślono, że te same kryteria zostały zastosowane względem wszystkich ofert złożonych w poszczególnych rodzajach świadczeń. Skarżący w karcie ocen, zgodnej z zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uzyskał na 100 pkt możliwych łącznie 37 pkt (jakość – 20, kompleksowość - 12, dostępność – 0, ciągłość – 5, cena – 0). Komisja konkursowa do przeprowadzenia negocjacji w ramach konkursu ofert wybrała jedynie oferty przedstawiające najkorzystniejszy bilans przyjętych kryteriów, w wysokości minimum 45 pkt. Minimum przyjęte przez komisję było niezbędne dla zagwarantowania wysokiego poziomu świadczonych usług w zakresie: ośrodek terapii uzależnienia. Kierując się treścią art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. oferta Skarżącego nie została zatem wybrana. Zdaniem Prezesa NFZ, w postępowaniu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie, a sposób jego prowadzenia gwarantował zachowanie uczciwej konkurencji. Niestwierdzono naruszenia zasad prowadzenia postępowania i dlatego odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia konkursu ofert jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnosi, że Prezes NFZ nie analizował szczegółów przyznania określonej liczby punktów za poszczególne kryteria ocen. Zastrzeżenia koncentrują się na dokonaniu oceny proponowanych przez Skarżącego usług, która to ocena rzutowała na liczbę przyznanych punktów. Skarżący twierdzi, że spełnia wszystkie wymagane kryteria w zakresie kompleksowości świadczeń (pełny merytoryczny zakres oferowanych świadczeń, przyjmowanie pacjentów uzależnionych od wszystkich rodzajów środków, pełny dostęp do świadczeń diagnostycznych oraz terapeutycznych), nie zgadza się z oceną dostępności (placówka jest stacjonarna i udziela świadczeń przez całą dobę, wykwalifikowany personel pracuje również w niedziele i święta, a stosowanie tego samego programu terapeutycznego po diagnozie wobec wszystkich pacjentów sprawia, iż nie ma potrzeby powoływania zespołu ds. kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń), neguje również ocenę ciągłości (wszyscy przyjęci pacjenci zostali w terapii, nadal się leczą i nikt nie opuścił placówki), a także ocenę oferowanej ceny (zaproponowana cena nie była wygórowana 85 zł za osobodzień, a umowy podpisano przy kwocie [...] zł. Poza tym Skarżący wyjaśnia, że propozycja cenowa wskazana w ofercie nie była wiążąca i mogła jeszcze podlegać negocjacjom, tak jak propozycje innych oferentów. Wobec powyższego i argumentów zawartych w odwołaniu, zdaniem Skarżącego w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenie opieki zdrowotnej naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 134 u.ś.o.z., a także naruszono inne przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj w szczególności poprzez naruszenie kryteriów ocen ofert stanowiących załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ [...]. Odpowiadając na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz prezentując wyniki ocen ofert, jakie uzyskali wszyscy świadczeniodawcy biorący udział w popstępowaniu. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 142 ust 6 i 7 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, ma natomiast obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W myśl natomiast art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 u.ś.o.z.). W ocenia Prezesa NFZ komisja konkursowa ma prawo przeprowadzać negocjacje z oferentami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty. Jest to uprawnienia komisji, a obowiązek tylko w sytuacji z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. Przyjęte z kolei w zarządzeniu Prezes NFZ Nr [...] kryteria służyły prawidłowej ocenie oferty na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu omawianego bloku tematycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako "u.p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej jako "Fundusz") jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 2). Z przepisem tym koresponduje art. 146 u.ś.o.z., wedle którego Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 u.ś.o.z. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy sie z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2 i 5 u.ś.o.z.). Ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu ofert zawierają nazwę (firmę) albo imię i nazwisko oraz siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres świadczeniodawcy, który został wybrany (ust. 4). Zgodnie z art. 138 u.ś.o.z. do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych. Do rozstrzygnięcia, na mocy przywołanych przepisów, nie stosuje się także regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, podobnie jak do trybu odwoławczego, który został uregulowany w art. 154 u.ś.o.z. Dopiero decyzja Prezesa NFZ wydana w wyniku odwołania zawiera uzasadnienie i motywy rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić, zgodnie z art. 139 ust. 1 u.ś.o.z., po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert – jak w niniejszej sprawie - albo rokowań. Zasady postępowania konkursowego, jak już wyżej zasygnalizowano, są przy tym odmienne od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to chociażby z celu postępowania konkursowego i jego przedmiotu, którym jest szybki wybór najkorzystniejszej z przedstawionych ofert, a nie ustalanie – wraz z wybraną stroną, że jej oferta jest najkorzystniejsza. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z., przy czym środki odwoławcze nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 u.ś.o.z.). Art. 154 u.ś.o.z. określa, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes NFZ rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 u.ś.o.z., świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd zwraca uwagę na fakt, że, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. odwołanie może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia konkursu, a nie postępowania podczas rozstrzygania. Do tego ostatniego służą instrumenty prawne przewidziane w art. 153 u.ś.o.z., czyli protest. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność. Przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 154 ustawy, która przewiduje wydanie decyzji przez Prezesa NFZ i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wyraźnie określa, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Jak wspomniano powyżej sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., stosownie do treści art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. – takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes NFZ, mieli prawo do oceny treści oferty Skarżącego, czego wyrazem jest wybór lub nie danej oferty, ta argumentacja znalazła odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w zakresie podlegającym kontroli sądowej prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Jak podkreślił Skarżący, w trakcie postępowania naruszono art. 134 u.ś.o.z., tj. zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, gdyż naruszono kryteria ocen ofert i nie przeprowadzono ze Skarżącym negocjacji odnośnie propozycji cen wskazanych w ofercie. Formułując te zarzuty, Skarżący pomija jednak okoliczność, że w stosunku do wszystkich oferentów zastosowano te same kryteria ocen, które – podobnie jak warunki wymagane od świadczeniodawców, w postępowaniu nie mogą podlegać zmianie (art. 147 u.ś.o.z.). Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, w myśl art. 142 u.ś.o.z. w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami tylko wtedy, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, a więc nie musi negocjować ze wszystkimi. Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny niewybrania oferty Skarżącego. Ocena zaś pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, nie jest poddana kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. należało skargę jako niezasadną oddalić.