III SA/Wa 1920/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Mazur, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w B. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane w całości. 3) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych na rzecz strony skarżącej kwotę 355 zł (słownie: trzysta piędziesiat pięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2004r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwany dalej Prezesem PFRON, określił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] w B., zwanemu dalej Zakładem, zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od lipca 1998r. do maja 2002r. oraz za lipiec i sierpień 2002r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. W oparciu o powyższą decyzję 22 grudnia 2004r. Prezes PFRON jako wierzyciel wystawił wobec Zakładu tytuł wykonawczy o nr [...] i skierował go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. Organ egzekucyjny pismem z dnia 29 grudnia 2004r. do Banku [...] Oddział w B. zawiadomił o zajęciu rachunku bankowego Zakładu, Zakład pismem z dnia 7 stycznia 2005r. podniósł zarzut przedawnienia roszczeń objętych tytułem wykonawczym i - wskazując, że decyzja Prezesa PFRON z [...] grudnia 2004r. nie jest prawomocna - wniósł o umorzenie zaległości objętych tytułem wykonawczym oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanego zajęcia. Postanowieniem z [...] marca 2005r. Prezes PFRON, działając na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968, ze zm., dalej powoływana jako upea) oddalił obydwa zarzuty wniesione przez Zakład, wskazując jako podstawę przepis art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (t.j. z 2005r. Nr 8, poz. 60, dalej Op), który stanowił w brzmieniu obowiązującym w dacie czynności, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawomocności decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 224 § 1 Op wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Zakład odwołał się od powyższego postanowienia pismem z dnia 18 marca 2005r., podnosząc zarzut przedawnienia wszystkich zobowiązań ujętych w tytule wykonawczym. Wobec wątpliwości co do ustalenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia postępowanie wydłużyło się do dnia 14 marca 2006r. Po wyjaśnieniu tej kwestii Prezes PFRON, rozpatrując jako organ II instancji odwołanie Zakładu, wziął pod uwagę okoliczność, że w odniesieniu do zobowiązań Zakładu w dniu 23 sierpnia 2005r. wszczęto postępowanie restrukturyzacyjne w trybie ustawy z dnia 15 kwietnia 2005r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 648) i na mocy postanowienia z dnia 14 marca 2006r. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego przez Zakład zarzutu ze względu na toczące się odrębne postępowanie administracyjne, tj. postępowanie restrukturyzacyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład wniósł o uchylenie tego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając Prezesowi PFRON naruszenie art. 34 § la upea, który nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie oraz art. 59 w związku z art. 68 Op i w związku z art. 49 ust. 1 z art. 49 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) poprzez pominięcie okoliczności wygaśnięcia zobowiązań ujętych w tytule wykonawczym z dnia 22 grudnia 2004r. z uwagi na ich przedawnienie. W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie i wskazał, że powodem stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego przez Zakład zarzutu przedawnienia zobowiązań ujętych w tytule wykonawczym z dnia 22 grudnia 2004r. jest fakt, iż w sprawie tych zobowiązań toczy się postępowanie restrukturyzacyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 tej ustawy restrukturyzacja finansowa zakładów obejmuje znane na dzień 31 grudnia 2004r. zobowiązania publicznoprawne. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy umorzeniu podlegają zobowiązania publicznoprawne zakładu wraz z odsetkami m.in. wobec PFRON. Prezes PFRON podkreślił, że zgodnie z art. 34 § la w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się meritum sprawy. Niemniej zobowiązany może w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym kwestionować treść obowiązku. Jeżeli w takim postępowaniu służą środki zaskarżenia, wówczas wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu. W pierwszej kolejności bowiem należy rozpatrzyć środki zaskarżenia dotyczące meritum sprawy. W ocenie Prezesa PFRON takim odrębnym postępowaniem jest m.in. postępowanie restrukturyzacyjne, do którego na podstawie art. 18 ustawy pomocy publicznej i restrukturyzacji zakładów opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a także odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa dotyczące wymiaru i poboru należności, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2-7 ustawy, a więc także należności wobec PFRON. Mając na uwadze fakt, iż wobec Zakładu toczy się postępowanie restrukturyzacyjne, organ działając w oparciu o art. 34 § la upea mógł jedynie stwierdzić niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wywiedziono. Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do egzekucji wpłat na rzecz PFRON stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes PFRON. Oznacza to, że zastosowanie w egzekucji tych należności znajduje art. 18 upea, zgodnie z którym w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), jeżeli tylko przepisy upea nie stanowią inaczej. Art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. określa jedynie, że od decyzji Prezesa PFRON dotyczących wpłat na rzec PFRON pracodawcy przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że podstawą do ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela mogą być jedynie przepisy upea oraz Kpa. Zgodnie jednak z art. 17 § 1a upea, o ile tylko odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 tej ustawy, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kpa, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W świetle powołanego wyżej art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ulega wątpliwości, że na gruncie art. 17 § 1a upea Prezes PFRON jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do wniesionych zarzutów. Art. 127 §3 Kpa, znajdujący w badanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 17 § 1a upea reguluje tryb zaskarżania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowanie zwykłego trybu odwoławczego, który został uregulowany w art. 127 § 1 i § 2 Kpa. W takim przypadku stronie służy nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się jednakże przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym także przepisy określające rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy. Przepisy takie zawiera art. 138 Kpa, który określa w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, na mocy której może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo może zaskarżoną decyzję uchylić w całości albo w części. Wówczas jednak jest obowiązany orzec co do istoty sprawy w zakresie w jakim decyzję uchylił bądź też, jeśli uchylił decyzję w całości uchylając tę decyzję, umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wreszcie umorzyć postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W żadnym zatem przypadku organ odwoławczy nie jest władny orzec co do istoty sprawy w sposób odmienny od organu I instancji - tak jak uczynił to Prezes PFRON w omawianej sprawie - nie uchylając jednocześnie w całości decyzji objętej odwołaniem. Mimo bowiem, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2005r. oddalił oba zarzuty podniesione przez Zakład, to w postanowieniu wydanym w II instancji orzekł o niedopuszczalności zarzutów. Z tych powodów zdaniem Sądu należy zaskarżone postanowienie uznać za wydane z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie wydane zostało także z naruszeniem art. 107 §3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji (w tym przypadku postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżonego postanowienia Prezes PFRON praktycznie w ogóle nie uzasadnił, podając jedynie ogólnikowo, że wniesienie zarzutu o braku zaległości jest niedopuszczalne z racji toczącej się restrukturyzacji, a uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Zakład. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.