III SA/Wa 1924/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 1997r. do IV kwartału 2000r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z 4 kwietnia 2005r., J. D. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) o umorzenie zaległych odsetek z zawartego układu ratalnego. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją rodzinną, stanem zdrowia oraz sytuacją finansową. Do wniosku załączył zaświadczenie o chorobie matki oraz trzy karty zdrowia. Prezes KRUS decyzją z [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.r., umorzył 50% odsetek od należności za okres od 4 kwartału 1997r. do 4 kwartału 2000r. w wysokości 742,50 zł. W uzasadnieniu wskazał, że trudna sytuacja materialna spowodowana chorobą strony oraz śmiercią matki miały wpływ na pogorszenie sytuacji finansowej. J. D. pismem z 2 maja 2005r., wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie umorzenia zaległych odsetek z lat 1995-2000 w wysokości 3.945,1 zł, Stwierdził, że nie rozumie podjętego rozstrzygnięcia i dodał, że wnosił o umorzenie odsetek "z układu ratalnego z lat 1995 - 2000" w wysokości 3.945 zł. Powołał się też na trudne warunki materialne i stwierdził, że umorzenie odsetek w wysokości 3.945 zł pozwoli mu żyć bez stresu. Prezes KRUS [...] maja 2005r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2005r. o umorzeniu 50% odsetek w wysokości 742,50 zł, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie przedstawił nowych dokumentów pozwalających na zmianę decyzji. Organ odwoławczy poinformował również, że w dniu złożenia podania, odsetki wynosiły 1.485 zł i dotyczyły okresu od czwartego kwartału 1997r. do czwartego kwartału 2000r. Pozostała należność została spłacona i nie podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 czerwca 2005r. strona zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia odsetek oraz wyjaśnienie, czy KRUS "przyczynił się do zadłużenia". Argumentowała, że wniosek o umorzenie odsetek złożyła ze względu na trudną sytuację rodzinną, materialną oraz stan zdrowia. Kwestionowała też wysokość odsetek wyliczonych przez Prezesa KRUS. Prezes KRUS w odpowiedzi na złożoną skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono postępowanie, w toku którego ustalono, że stan zdrowia skarżącego pogorszył się, co wynikało ze szpitalnych kart informacyjnych (k. 78-80 akt administracyjnych) w związku z czym nie prowadzi on gospodarstwa rolnego. Jest też w trudnej sytuacji ze względu na chorobę matki oraz jej śmierć. Wyjaśniono ponadto, iż podczas wizytacji gospodarstwa skarżącego ustalono, że mieszka w budynku stanowiącym współwłasność, razem z bratem, który otrzymuje rentę rolniczą; budynki gospodarcze są w złym stanie technicznym, nie ma w nich inwentarza żywego. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono także, że z racji wywiązywania się skarżącego z układu ratalnego, odsetki zmniejszyły się do 481,30 zł, gdyż na zaległości potrącano również zasiłki chorobowe. Rolnik ubiega się też o rentę rolniczą, więc gdy ją otrzyma będzie miał lepszą sytuację finansową, umożliwiającą spłatę całości zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które w jej ocenie uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej i decyzje wydawane przez niego w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi, dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zastosował bowiem, tak jak nakazywała dyspozycja art. 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie spełnia bowiem wymogów z art. 107 k.p.a., w szczególności w zakresie sporządzonego uzasadnienia faktycznego. W wyżej powołanym przepisie określono, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja. Należało w niej zamieścić: organ administracji publicznej, stronę lub strony, datę wydania decyzji, podstawę prawną rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinna także zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera zasadnicze braki w uzasadnieniu faktycznym, a co za tym idzie, odbiega od normy prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. Nie spełnia też wymogów określonych w art. 11 k.p.a., w ten sposób naruszając jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej - zasadę przekonywania stron, która nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z wyżej wskazaną regułą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ podatkowy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub pominie je milczeniem, nie ujmując ich w decyzji. W rozpoznawanej sprawie Prezes KRUS, mimo zebrania - na co wskazuje analiza akt sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - materiału dowodowego, oraz mimo przedstawienia skrótowej analizy tego materiału w odpowiedzi na skargę, nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani faktów, które uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zabrakło w nim analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, mimo iż w tym zakresie przeprowadzono wizytację w gospodarstwie rolnika. Rolą uzasadnienia decyzji jest natomiast to, aby strona na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organ i jaki jest ich wpływ na zakres umorzenia wnioskowanych należności. Zamieszczenie w uzasadnieniu zdania, iż strona nie przedstawiła nowych dokumentów pozwalających na zmianę podjętej decyzji nie wypełnia wymogu zawartego w wyżej wskazanych przepisach - art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Daje również podstawę do stwierdzenia, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz nie przedstawił stanu faktycznego. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy ocena, której dano wyraz w sentencji rozstrzygnięcia jest prawidłowa, odpowiada dyspozycji art. 80 k.p.a. Nie można też stwierdzić czy rozważono interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Sąd zauważa ponadto, że - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. Nie oznacza to jednak, iż strona nie może i nie powinna przedstawić posiadanych przez siebie dokumentów potwierdzające okoliczności, w jakich się znajduje. Obowiązkiem organu jest ponadto umożliwienie przedstawienia tych dokumentów przez skierowanie do strony stosownego wezwania, jak również wezwanie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W tym miejscu warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji postąpił także wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd zauważa, że ani Prezes KRUS, jako organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zastosował przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie wyznaczył stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jest to o tyle istotne, że z art. 81 k.p.a., regulującego przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, wynika, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżącemu, na co wskazuje analiza akt sprawy, nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek: załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W aktach sprawy nie utrwalono bowiem, stosownie do treści art. 10 § 3 k.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 k.p.a. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 k.p.a. Uchybienia przepisom powyższym wiążą się więc z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią wadliwym postępowanie prowadzone przed Prezesem KRUS. Zauważenia poza tym wymaga, iż organ w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny. Działanie to jest jednak spóźnione, i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu. Nie mogą być zatem oceniane przez Sąd, gdyż kontroli podlega zaskarżona decyzja, z uwagi na jej zgodność z obowiązującym prawem, a nie odpowiedź na skargę, która nie może być traktowana, jako uzupełnienie decyzji, nie konwaliduje też wcześniejszych uchybień organu. Zdaniem Sądu szerzej należało również w zaskarżonej decyzji przedstawić argumentację z zakresu wielkości pozostałych do zapłaty zaległości. Postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Skład orzekający zauważa, że organ pierwszej instancji umorzył wyłącznie części należności wnioskowanych przez skarżącego (50 %) oraz ograniczył treść swej decyzji do przedstawienia jednozdaniowego uzasadnienia. W związku z tym organ drugiej instancji, utrzymując w mocy ww. decyzję na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powinien zastanowić się czy nie narusza dyspozycji tego przepisu oraz art. 107 § 4 k.p.a. Ostatni z wskazanych unormowań nakreśla, w jakich sytuacjach możliwe jest odstąpienie od uzasadnienia decyzji - najogólniej rzecz ujmując - gdy uwzględnia się żądanie strony w całości. Wyłącznie na podstawie tego przepisu organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji. Sytuacja taka, na co wskazuje analiza akt sprawy, nie występuje, co oznacza, że naruszony został ww. przepis, przez ograniczenie uzasadnienia do jednego zdania (organ pierwszej instancji), dwóch zdań (organ drugiej instancji). Za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej Sąd uznał też zamieszczenie w zaskarżonej decyzji, oprócz art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 k.p.a., jedynie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Należało również powołać art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. Mając na uwadze powyższe, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia jednocześnie, ze uznając, iż zakres postępowania odwoławczego (w tym treść art. 138 k.p.a.) umożliwia organowi drugiej instancji wyeliminowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji, uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, umożliwiając tym samym wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.