III SA/Wa 1931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Asesor WSA Hieronim Sęk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Zakład"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A. Z. - Skarżącego w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2006 r., którą odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, kosztami upomnień i kosztami egzekucyjnymi za okres i w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład wskazał między innymi, iż w dniu 25 stycznia 2006 r. wpłynął do Oddziału Zakładu w R. Inspektorat w P. wniosek Skarżącego o umorzenie należności wobec Zakładu. Po rozpatrzeniu tego wniosku w dniu [...] marca 2006 r. Zakład wydał decyzję odmawiającą umorzenia wnioskowanych należności. Od decyzji tej w dniu 30 marca 2006 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, Zakład ponownie na podstawie zgromadzonego materiału przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz możliwości prawnych z tym związanych. Dodano, że dokonana przez Zakład ocena, mająca na celu ustalenie czy w przypadku Skarżącego istnieją przesłanki umorzenia, została poprzedzona wszechstronnym rozważeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dalej w motywach decyzji organ przytoczył treść przepisów dotyczących umarzania należności, tj. art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W oparciu o te przepisy wskazał, iż przesłankami umorzenia jest całkowita nieściągalność, przypadki, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności oraz ważny interes osoby zobowiązanej. Oceniając sytuację Skarżącego organ stwierdził, iż nie zlikwidował on działalności gospodarczej, lecz jedynie zawiesił jej prowadzenie, co świadczyć może o planowaniu jej wznowienia. Poza tym już wcześniej w latach 1996 i 1997 także prowadził działalność i tak poprzednio, jak i teraz nie opłacał składek z nią związanych i nie dążył do spłaty zadłużenia. Odnośnie barku pracy jako przyczyny złej sytuacji finansowej Skarżącego organ podniósł, iż jest on osobą zdolną do pracy, zajmuje się tłumaczeniami i publikacjami, nie jest zatem wykluczone, iż w najbliższej przyszłości może podjąć pracę zgodnie ze swoimi kwalifikacjami. Zdaniem organu przedstawione przez Skarżącego okoliczności mogą wskazywać, że jego sytuacja finansowa jest trudna, jednak nie wynika ona ze zdarzeń losowych czy innych niezależnych od niego okoliczności, na które nie miał bezpośredniego wpływu i które niezależne były od sposobu jego postępowania, co mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego umorzenia należności. Brak dochodów lub majątku nie jest również sam w sobie wystarczającą przyczyną do uwzględnienia wniosku. Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien liczyć się z ryzykiem jej prowadzenia, a sposób w jaki płatnik gospodaruje swoim majątkiem nie jest i nie może być podstawą udzielenia ulgi, zwłaszcza gdy podmiot taki pomimo świadomości ciążących na nim obowiązków i nie wywiązywania się z nich nadal prowadzi działalność gospodarczą. W skardze z dnia 16 maja 2006 r. na ww. decyzję Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podnosząc, iż w jego ocenie spełnia kryteria zawarte w tym przepisie w postaci ważnego jego interesu, a ze względu na tragiczną sytuację finansową nie istnieje realna szansa wyegzekwowania powyższych należności; 2) oparcie ustaleń i rozstrzygnięcia na nieuzasadnionych domniemaniach, opiniach i argumentach "wybiegających w przyszłość" zamiast na faktach i aktualnej sytuacji Skarżącego; 3) pominięcie interesu Skarżącego mimo, iż uwzględnienie wniosku w żaden sposób nie godziłoby w interes publiczny. Nawiązując do trudnej sytuacji finansowej (brak pracy i zasobów pieniężnych) oraz rodzinnej (konieczność sprawowania opieki nad 82-letnią matką) wniósł o umorzenie przez Sąd powyższych zaległości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddziała w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały podniesione przez Skarżącego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. W pierwszej kolejności Sąd, działając - w myśl powyższego przepisu - z urzędu podjął rozważania w zakresie oceny wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uznał, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona bowiem wydana przez Zakład, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Formułując taką konkluzję Sąd miał na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji z dnia 10 kwietnia 2006 r. Wprawdzie w jej nagłówku powołano "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", podobnie jak i przy podpisie osoby upoważnionej. Niemniej jednak nie można było przyjąć, iż ten organ wydał zaskarżoną decyzję, gdyż w jej sentencji wskazano, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymuje w mocy decyzję (...) z dnia 23.03.2006 r.". W tej sytuacji nie mogło być wątpliwe, że ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał Zakład orzekając o utrzymaniu w mocy swojej wcześniejszej decyzji odmawiającej umorzenia określonych należności. Dodać przy tym należało, że z sentencją zaskarżonej decyzji koresponduje również jej uzasadnienie, w którym także podniesiono, że "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. ponownie (...) przeprowadził postępowanie wyjaśniające" i dokonał oceny istnienia przesłanek umorzenia ("Dokonana przez Zakład ocena (...)"). W takim stanie rzeczy sentencja decyzji oraz spójne z nią uzasadnienie w zakresie wskazania organu, który rozpatrzył wniosek z dnia 30 marca 2006 r. musiały prowadzić do konkluzji, iż decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydał ponownie Zakład, zamiast Prezesa Zakładu, jako organu właściwego do rozpatrzenia rzeczonego wniosku. Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi uprawnień organu odwoławczego (organu załatwiającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oczywiście z wyjątkiem jego uwzględnienia w całości). Zgodnie bowiem z regulacją art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem rozstrzyganych w pierwszej instancji decyzjami Zakładu, nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 omawianego przepisu, lecz stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przytoczony przepis stanowi nadto, że przedmiotowy wniosek kieruje się do Prezesa Zakładu i do jego rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Powyższa analiza przepisów prowadzi do wniosku, że Zakład nie może przypisać sobie uprawnień organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja wydana została przez Zakład z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc dotknięta jest kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to stwierdzić należało, że w sprawie zaszła przesłanka stwierdzenia jej nieważności przez Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, Sąd musiał odstąpić od oceny postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także zarzutów podniesionych w skardze, gdyż byłaby to ocena przedwczesna, zważywszy na brak w sprawie stanowiska właściwego organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. Prezesa Zakładu. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o umorzenie przez Sąd zaległości Skarżącego należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji ostatecznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność organu ją wydającego pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd określił, iż decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Skarżący w postępowaniu sądowym nie ustanowił pełnomocnika. Jednocześnie na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. był zwolniony z kosztów sądowych. Wobec tego brak było podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.