III SA/Wa 1936/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 stycznia 2005 r. B.M. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 1999 r. do września 2004 r. Uzasadniając wniosek zobowiązana powołała się na fakt, iż została wykluczona decyzją KRUS w R. z dnia [...] września 2004 r. z podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu za okres od stycznia 1999 r. do września 2004 r., w związku z czym powstał obowiązek opłacania składek w ZUS w tym okresie, ponieważ skarżąca prowadziła działalność gospodarczą. Skarżąca podniosła, iż opłaciła zaległe składki za 1999 r. i 2000 r. Wskazała także, iż kwota odsetek znacznie przekracza należność główną a z kolei Skarżąca nie czuje się winna powstania zaistniałej sytuacji, ponieważ, w jej ocenie, zawinił KRUS, ze względu na niedopełnienie swoich obowiązków. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o nr: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy na podstawie art. 28 ust. 4, art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 888 ze zm.) - dalej powoływanej jako : u.s.u.s. Zakład wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę - jedynie bowiem umorzenie należności głównej (składek) umożliwia umorzenie należnych z tytułu odsetek. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej : Kpa, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono argumenty powołane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazano dodatkowo, dla odmowy umorzenia zaległości odsetkowych nie ma znaczenia przyczyna powstania zadłużenia. Prezes ZUS wyjaśnił, że dokonane w dniach 19.11.2004 r. i 24.11.2004 r. przez skarżącą wpłaty zostały rozliczone zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, tj. proporcjonalnie na poczet zaległości składkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostawała kwota zaległości składkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 5 maja 2005 r. żądając uchylenia obu w/w decyzji oraz umorzenie postępowania w części obejmującej ustalenie obowiązku zapłaty i wysokości odsetek za zwłokę w zapłacie składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżąca nie dopuściła się jakiejkolwiek zwłoki w opłaceniu składek na ubezpieczenia społeczne w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ w latach 1999-2004 miała obowiązek opłacania składek w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, który to obowiązek wynikał z prawomocnej decyzji KRUS z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...]. Po wyłączeniu z ubezpieczenia społecznego w KRUS skarżąca otrzymała zwrot wpłaconych składek, bez odsetek. Powołując się na art. 476 Kodeksu cywilnego wnosząca skargę uznała, iż nie może odpowiadać za jakąkolwiek zwłokę, w sytuacji kiedy została zobowiązana do wpłacenia składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. Sygn. akt III SA/Wa 1397/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie byli organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był - jak wywiódł Sąd - Minister Polityki Społecznej. Zatem Sąd był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia odsetek. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, iż art. 28 ustawy o u.s.u.s. nie przewiduje możliwości umorzenia odsetek. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując na błędną interpretację przepisów przez Prezesa ZUS powodującą brak możliwości umorzenia odsetek. Ponadto powtórzyła argumenty zawarte w pierwotnym wniosku, co do braku winy w powstaniu odsetek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika, iż stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzję Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja wydana przez Prezesa Zakładu, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek. Sąd zauważył, że Prezes Zakładu naruszył przepisy prawa materialnego stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, iż przepisy u.s.u.s. nie przewidują umorzenia samych odsetek za zwłokę od należności głównych. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., pod pojęciem "należności z tytułu składek" mieszczą się także odsetki za zwłokę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego istnieje zatem możliwość umorzenia samych odsetek za zwłokę. Wypełniona została zatem przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Zatem mając to na uwadze Prezes ZUS powinien rozpoznać wniosek i ocenić czy istniały przesłanki do umorzenia odsetek w oparciu o obowiązujące przepisy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. Analizując treść powyższych przepisów warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Ponadto z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "decyzja zaskarżona" oznacza decyzję, od której wniesiono środek odwoławczy. Wobec tego "branie udziału w wydaniu" takiej decyzji odnosi się do osoby, która orzekała w pierwszej instancji, a po wydaniu decyzji orzekała niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej. Naruszenie powyższego przepisu daje podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Zakładu została podpisana przez tą samą osobę, co stanowiło naruszenie ww. przepisów. Zatem rozpoznając sprawę ponownie należy również tę wadę decyzji wyeliminować. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. b), art. 134 § 1, a także art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.