III SA/Wa 1943/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi . R. Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r. Nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia, na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", nałożył na R.Z. - Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za naruszenie przepisu art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W ocenie Ministra Zdrowia, R.Z. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, nie wykonywał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku dotyczącego realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez niezamieszczenie wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach. Publikowane na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacje, nie zawierały bowiem w dniu dokonania przez Ministra Zdrowia ich weryfikacji, t.j. [...] października 2004 r., m.in. maksymalnej kwoty zobowiązania Narodowego Funduszu Zdrowia, zwanego dalej "Funduszem", względem świadczeniodawcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Również informacje przedstawione po dacie [...] listopada 2004 r., pomimo zapewnień Prezesa Funduszu o ich prawidłowości, zawierały braki dotyczące liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Wnioskiem z dnia 14 marca 2005 r. Skarżący zwrócił się do Ministra Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, wskazał na naruszenie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 135 ust. 2 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że ceny zakupionych świadczeń, o których mowa w tym drugim przepisie, powinny być określone kwotowo oraz błędne przyjęcie, że według tego przepisu wyrażenie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy" należy rozumieć literalnie. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Minister Zdrowia utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie został zakwestionowany przez Skarżącego. Weryfikacja informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, podawanych na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wykazała, że zakres prezentowanych informacji nie wypełniał dyspozycji przepisu art. 135 ustawy. Przepis ten jest językowo jasny i w zasadzie nie wymaga wykładni. Minister Zdrowia przytoczył tezy z orzecznictwa Sądu Najwyższego, z których wynika, iż nie ma potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej, gdy wynik wykładni gramatycznej przepisu jest jednoznaczny. Przy zastosowaniu tej metody wykładni, z treści przepisu art. 135 można niewątpliwie ustalić, że informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prezentowane na stronach internetowych Funduszu muszą zawierać: wskazanie zakresu świadczeń objętych umową, liczbę świadczeń, ceny świadczeń oraz podanie maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Obowiązek zamieszczania informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określony w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jest tożsamy z obowiązkiem, który istniał na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o powszechnym ubezpieczeniu". Zakres informacji o zawartych umowach, określony przepisem art. 73 tej ostatniej ustawy, odpowiadał zakresowi informacji wymaganemu przez przepis art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu nie regulowała terminu publikowania informacji o zawartych umowach, natomiast przepis art. 135 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej określił, że informację o każdej zawartej umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszczane są w terminie 14 dni od daty zawarcia takiej umowy. Tym samym informacje o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, zawartych przed wejściem w życie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej winny od dnia 15 października 2004 r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym przez przepis art. 135 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Ministra Zdrowia, dokonane ustalenia faktyczne pozwalają na kategoryczne stwierdzenie, że prezentowane informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej objętych umowami zawartymi ze świadczeniodawcami, albowiem informacje te zawierały wyłącznie dane o liczbie jednostek rozliczeniowych oraz wartości ceny jednostki rozliczeniowej. Fakt, że cena świadczenia nie jest kwotowo wymieniona w treści zawartej umowy, w żaden sposób nie może prowadzić do zwolnienia dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Minister Zdrowia podtrzymał również stanowisko, że ustawowe pojęcie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów" winno być rozumiane literalnie, a prezentowana informacja w tym zakresie nie powinna wymagać od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek innych działań, nawet wykonywania najprostszych obliczeń matematycznych. Dlatego też informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu wobec szeregu wymienionych w decyzji świadczeniodawców, wymuszająca na odbiorcach tej informacji wykonywanie obliczeń matematycznych w celu ustalenia tej ceny, w sposób oczywisty naruszała dyspozycję przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 tej ustawy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu, a przepis art. 107 ust. 5 ustawy określa jego zadania. Do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy, m.in. przeprowadzenie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawieranie i rozliczanie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz wykonywanie innych zadań określonych ustawą, do których należy niewątpliwie zaliczyć obowiązek skonkretyzowany przepisem art. 135 ust. 2 ustawy. Następnie Minister Zdrowia omówił charakter prawny administracyjnej kary pieniężnej wskazując, m.in., iż przesłanką nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jest wystąpienie w rzeczywistym stanie faktycznym takiego stanu rzeczy, który z punktu widzenia prawa administracyjnego oceniany jest jako bezprawny. Odpowiedzialność określonych w tym przepisie podmiotów ma charakter obiektywny i nie może być, z uwagi na brak woli ustawodawcy w tym zakresie, wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż w dacie zdarzeń stanowiących zdaniem Ministra Zdrowia podstawę nałożenia kary pieniężnej nie obowiązywał przepis art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu statuujący zasadę jawności w odniesieniu do umów zawartych w rozumieniu tejże ustawy. Ponadto w przypadku nieuwzględnienia tak sformułowanego wniosku Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez błędne przyjęcie, że ceny zakupionych świadczeń, o których mowa w powołanym przepisie, powinny być określone kwotowo oraz błędne przyjęcie, że według tego przepisu wyrażenie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy" należy rozumieć literalnie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, iż bezsporne jest, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, a więc umów, o których mowa w art. 72 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu. Tym samym dla oceny realizacji jawności umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych zawartych pod rządami dotychczasowej ustawy nie powinien mieć zastosowania przepis art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, skoro dotyczy on wyłącznie umów w rozumieniu tejże ustawy, a więc umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W przepisie tym nie ma wzmianki o rozciągnięciu jego działania na dotychczasowe umowy, t.j. umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rozumieniu dotychczasowej ustawy. W ocenie Skarżącego, w odniesieniu do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych Minister Zdrowia mógł skorzystać ze swoich uprawnień i wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zasady jawności tychże umów na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu, jednakże z możliwości takiej nie skorzystał do dnia 30 września 2004 r. W świetle powyższej ustawy, w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 postępowanie w tego rodzaju sprawach mogło być wszczęte w stosunku do członków Zarządu Funduszu, a nie w stosunku do dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu. Wiązało się to z okolicznością, że stosownie do art. 43 ust. 5 pkt 9 do zadań Zarządu należało zawieranie i rozliczanie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, a tym samym realizacja zasady jawności umów, o której mowa w art. 73 tejże ustawy. Tym samym, zdaniem Skarżącego, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności administracyjno-prawnej za zaistniały stan z byłego zarządu Funduszu na obecnych dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wobec nie istnienia podstaw prawnych tego rodzaju odpowiedzialności w stosunku do nich. Ponadto Skarżący wskazał, iż zarówno przepis art. 135 ust. 2, jak i pozostałe przepisy ustawy z o świadczeniach opieki zdrowotnej nie stanowią o obowiązku podania ceny kwotowo. W art. 155 ust. 1 tej ustawy znajduje się odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego odnośnie zawieranych umów, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Jakkolwiek do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, powinny mieć zastosowanie przepisy o zleceniu ( art. 734-751 k.c.), to jednak nie ma w nich mowy o cenie, lecz o wynagrodzeniu. Natomiast pojęcie "ceny" pojawia się w przepisach regulujących umowę sprzedaży. W art. 536 k.c. wyraźnie wskazano, że "cenę można określić przez wskazanie podstaw do jej ustalenia". Tym samym, zdaniem Skarżącego, cenę w rozumieniu art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej można było określić poprzez podanie : punktów rozliczeniowych, stawek kapitacyjnych, ryczałtów - dających się odpowiednio przeliczyć, a więc poprzez wskazanie podstaw do jej ustalenia. Tak też uczyniono w zamieszczonej na stronach internetowych informacji. Skarżący podkreślił również, iż przepis art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej mówi o jawności umów, czyli czynności dwustronnych. Dlatego też Fundusz, jako jedna ze stron umów, nie powinna podawać więcej informacji, aniżeli wynika to z ich treści. Wszelkie dodatkowe wyliczenia, na których konieczność wskazano w zaskarżonej decyzji, stanowią już interpretację tych umów przez jedną ze stron bez zgody drugiej strony. Skarżący podniósł również, iż przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowił o obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. W jego ocenie prezentowana przez Fundusz strona internetowa zawierająca informacje o każdej zawartej umowie, zapewniała możliwość poszukiwania, uzyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz wglądu w zdarzenia na tej stronie opisane, a więc zapewniona została zasada jawności. Skarżący wskazał, iż nie kwestionując stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że publikacja na stronie internetowej nie odpowiadała literalnemu brzmieniu art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to jednak w jego ocenie, cel informacji tam umieszczonej został osiągnięty. Zainteresowani uzyskali bowiem w sposób prosty i czytelny informacje w zakresie wysokości środków przeznaczonych na sfinansowanie świadczeń. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 1 października 2004 r. weszła w życie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zastąpiła ona dotychczas obowiązującą ustawę o powszechnym ubezpieczeniu, która w tej samej dacie utraciła moc. Stanowią o tym art. 251 i art. 252 tej pierwszej ustawy. Stosownie do art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1 minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Minister Zdrowia powołując się na ten przepis, nałożył na Skarżącego - pełniącego funkcję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, powodem takiego rozstrzygnięcia było przypisanie Skarżącemu działania naruszającego normę prawną wyrażoną w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, statuującą zasadę jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz określającą warunki jej realizacji poprzez wskazanie zakresu danych o umowach, podlegających publikacji na stronie internetowej Funduszu oraz termin dokonania publikacji. Dokonując oceny legalności wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, na wstępie należy wskazać, iż art. 135 zamieszczony został w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Przepisy tego działu stwarzają podstawę prawną do zawierania przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu ( art. 132 ust.1) umów ze świadczeniodawcami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, regulując szczegółowo zasady i tryb zawierania takich umów. Również art. 135, co wynika nie tylko z jego umiejscowienia, lecz również z jego literalnego brzmienia, dotyczy umów o świadczenie opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jak słusznie wskazuje Skarżący i co nie jest sporne w sprawie, zastrzeżenia Ministra Zdrowia, które legły u podstaw wymierzonej kary i które dotyczyły zakresu umieszczonych na stronach internetowych Funduszu informacji, nie odnosiły się do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, lecz do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, zawartych na podstawie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu. Zasadę jawności oraz urzeczywistniający ją zakres obowiązków informacyjnych odnośnie tych ostatnich umów ustanawiał art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu, ten jednak przepis utracił moc z dniem 1 października 2004 r. Przy braku jakichkolwiek wskazań, które mogłyby ewentualnie wynikać z przepisów przejściowych i dostosowawczych zawartych w dziale XI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż przepisy zawarte w dziale VI tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie do umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, zawartych na podstawie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu. Dotyczy to również umiejscowionego wśród tych przepisów art. 135. Ustanowiona w ust. 1 tego artykułu zasada jawności nie jest ogólną zasadą dotyczącą działania wszystkich organów Funduszu w każdej sferze ich działania, lecz dotyczy konkretnie obowiązków informacyjnych odnoszących się do umów zawieranych na podstawie przepisów działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z tych też powodów nie ma żadnego znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie, wskazywana przez Ministra Zdrowia okoliczność, iż określony w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej obowiązek informacyjny oraz jego zakres, jest tożsamy z obowiązkiem, który istniał na gruncie nieobowiązującej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu. Skoro więc zastrzeżenia Ministra Zdrowia dotyczyły zakresu informacji o umowach o udzielenie świadczeń zdrowotnych to niezasadne było przypisanie Skarżącemu, jako osobie odpowiedzialnej, naruszenia art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż przepis ten w żadnej mierze umów tych nie dotyczył, a przypisywane Skarżącemu działanie nie odpowiadało dyspozycji zawartej w tej normie prawnej. W zaskarżonej decyzji Minister Zdrowia odnosząc się do innych zarzutów Skarżącego uznał, iż art. 135 jest językowo jasny i w zasadzie nie wymaga wykładni. Podkreślał również konieczność stosowania przy interpretacji przepisów w pierwszej kolejności wykładni językowej. Założenia te były niewątpliwie słuszne, zwłaszcza, iż chodziło również o zastosowanie normy o charakterze represyjnym, przewidującej wymierzenie kary pieniężnej, t.j. art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W takim przypadku istotnie, przy ustalaniu zasad odpowiedzialności, przepisy powinny być stosowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest stosowanie jakiejkolwiek analogii, czy też wykładni rozszerzającej. Tyle tylko, że Minister Zdrowia nie był w swych zapatrywaniach konsekwentny. Kierując się bowiem wykładnią językową, nie powinien był uznać, iż jeżeli przepis stanowi o "umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", to można go zastosować do "umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych". Podobnie jak nie było podstaw, aby przepis art. 135 ust. 2 w brzmieniu "Informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", rozumieć w ten sposób, iż odpowiedzialność za niewłaściwy zakres informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, powstaje od dnia 15 października 2004 r., t.j. jak należy przyjąć po upływie 14 dni od dnia wejścia tej ustawy w życie. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż Minister Zdrowia naruszył art. 167 w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Oceniając zatem, iż w okolicznościach faktycznych istniejących w rozpatrywanej sprawie oraz biorąc pod uwagę zarzucany skarżącemu czyn, art. 135 nie mógł być w ogóle zastosowany, niecelowe byłoby rozpatrywanie innych zarzutów Skarżącego odnoszących się do określonego w tym przepisie zakresu obowiązków informacyjnych. Jednocześnie Sąd uznał, iż naruszenie prawa przez Ministra Zdrowia nie miało charakteru "rażącego" i w związku z tym nie było konieczne stwierdzanie nieważności zaskarżonej decyzji, czego domagał się w skardze Skarżący. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.