III SA/Wa 1957/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. (dalej także jako organ egzekucyjny) wszczął postępowanie egzekucyjne wobec W.G. (dalej jako strona albo skarżąca) na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z dnia [...] września 2014r., wystawionych przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Tytuły dotyczyły zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od stycznia 2009r. do marca 2014r. Organ egzekucyjny, zawiadomieniem z dnia 20 października 2014r., nr [...] (czynność nr [...]) dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanej w firmie T. Sp. z o.o. Pracodawca poinformował organ egzekucyjny, że strona była zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony do dnia 30 czerwca 2014r. Skarżąca, pismem z dnia 29 października 2014r., skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w P. zatytułowanym "skarga na czynności egzekucyjne", powołując się na ww. czynność nr [...], poprosiła "o wstrzymanie egzekucji opartej na bezprawnym tytule wykonawczym przez Pocztę Polską S.A. Centralny Ośrodek Rozliczeniowy, ul. [...], [...] B.". W ocenie strony, egzekwowanie należności na podstawie tytułu wykonawczego wydanego bezprawnie jest przestępstwem. Nadto strona, wbrew dyspozycji z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, nie otrzymała zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, w związku z czym tytuł wykonawczy został wystawiony bez podstawy prawnej. Zdaniem strony, finansowanie spółek z powszechnych danin jest niedozwoloną pomocą publiczną. Poczta Polska S.A. nie ma prawa wystawiać tytułów wykonawczych, a pobieranie abonamentu przez nadawców czerpiących dochody z reklam jest bezprawne. Zwróciła uwagę na to, że w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. Komisja Europejska uznała, że pobieranie abonamentu radiowo-telewizyjnego przez nadawców jest niezgodne z prawem europejskim. Zdaniem skarżącej, roszczenie Poczty Polskiej S.A. jest bezzasadne, gdyż skarżąca nie otrzymała pisma potwierdzającego nadanie jej numeru rejestracyjnego. Samo wezwanie do zapłaty i tytuł wykonawczy strona określiła jako usiłowanie wyłudzenia kwoty abonamentu. Dyrektor Izby Skarbowej w P., pismem z dnia 25 listopada 2014r. wezwał do wskazania, czy pismo strony z dnia 29 października 2014r. stanowi wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnej nr [...] z dnia [...] października 2014r., czy skargę na ww. czynność egzekucyjną. Skarżąca wskazała, że pismo z dnia 29 października 2014r. jest podaniem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. W załączeniu strona przesłała ponownie kopię pisma skierowanego do wierzyciela wraz z kopią dowodu jego nadania oraz poinformowała, że na powyższe pismo nie otrzymała odpowiedzi od wierzyciela w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (ponad 1 miesiąc), co w jej ocenie oznacza, że adresat przyznał fakt i uznał tytuły za nieważne. Zdaniem strony, wierzyciel nie przesłał także dokumentów rejestracji odbiornika, do czego był zobowiązany. Dyrektor Izby Skarbowej w P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. przyjmując kwalifikację strony, odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Strona, pismem z dnia 16 grudnia 2014r., złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie do Ministra Finansów. Powołując się na art. 35 § 3 w związku z art. 6-9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Podniosła, że na skierowane do Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. pisma nie otrzymała odpowiedzi "w terminie kodeksowym". Jej zdaniem, Dyrektor Izby Skarbowej nie zastosował obowiązującego w Polsce prawa, tylko przepisał podany przez wnioskodawcę stan faktyczny i prawny, bez ustosunkowania się do niego. Poinformowała, że jest emerytką, otrzymuje 980 zł emerytury i na mocy ustawy jest zwolniona od płacenia abonamentu, a otrzymując tytuły wykonawcze, jak w sprawie, traci zaufanie do Państwa. Do zażalenia załączyła stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dot. abonamentu RTV. Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18 i 23 § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] grudnia 2014r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Minister Finansów poinformował, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależne od sposobu jego postępowania i mające charakter losowy. W opinii Ministra Finansów, postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem W.G. w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, zatem Minister Finansów nie ma delegacji ustawowej do rozpatrzenia wniosku zawartego w zażaleniu, o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 u.p.e.a., gdyż takie uprawnienia posiada organ egzekucyjny, tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. Strona może zwrócić się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 u.p.e.a. Minister Finansów zauważył, że chociaż - zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. - organ egzekucyjny przed przystąpieniem do egzekucji, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestie te leżą w kompetencji wierzyciela. Dlatego nie mogą w tym postępowaniu zostać zweryfikowane kwestie odnoszące się "globalnie" do postępowania przed wierzycielem. Zdaniem Ministra Finansów, skarżąca nie wskazała okoliczności uzasadniających skutecznie jej żądanie, którym można byłoby przypisać opisane wyżej, wyjątkowe (szczególne) znaczenie i które mogłyby być uwzględnione w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W szczególności, stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia żądania zobowiązanej. Odnosząc się do przesłanek ustawowych do zwolnienia od płacenia abonamentu, Minister Finansów uznał, że dotyczą one do istnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi. Powyższe kwestie mogą być badane wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 33 u.p.e.a. w administracji lub art. 59 u.p.e.a., w związku z czym ich ocena w ramach niniejszego postępowania jest wykluczona. Organ poinformował stronę, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje przesunięcie w czasie zapłaty należnego zobowiązania, co zwiększa kwotę zadłużenia poprzez wzrost odsetek za zwłokę i wpływa na pogorszenie sytuacji finansowej zobowiązanego. Strona, w skardze do tut. Sądu uznała, że postanowienie Ministra Finansów z [...] maja 2015 r. wydane zostało wbrew obowiązującemu w Polsce prawu. W szczególności, Minister Finansów nie zbadał prawomocności tytułów wykonawczych [...] – [...]. Pominął takie okoliczności, jak: - ustawowe zwolnienie od płacenia abonamentu osób po 60 roku życia, których dochód nie przekracza połowy średniej krajowej płacy (emerytura 980 PLN, dowód w załączeniu); - fakt, że tytuł wykonawczy został wydany bezprawnie (brak zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacji, do którego wystawca na mocy obowiązujących przepisów był zobowiązany); - stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, który uznał, że abonament jest niezgodny z Konstytucją. Minister Finansów, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 – 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, ponieważ zakwestionowane przed Sądem zostało postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zasad ogólnych postępowania administracyjnego uzasadnia się związkiem jaki łączy administracyjne postępowanie egzekucyjne z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym (por. Piotr Pietrasz; Komentarz do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, program Lex). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym, skoro do u.p.e.a. wprowadzono zasady ogólne to one powinny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok z 17 maja 2010 r., II OSK 872/09, CBOSA). W ocenie Sądu, udzielenie rzetelnej informacji osobie nieposiadającej profesjonalnej wiedzy prawniczej i stworzenie jej możliwości dokonania wyboru instytucji ochrony prawnej nie narusza zasad prowadzenia egzekucji, tak jak nie narusza zasad egzekucji rzetelne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane przed organami administracji pismem skarżącej z 14 maja 2015 r., zatytułowanym "Skarga na czynności egzekucyjne". W treści tego pisma skarżąca zwracała się o "wstrzymanie egzekucji opartej na bezprawnym tytule wykonawczym przez Pocztę Polską SA (...)", podając uzasadnienie swojego stanowiska, nawiązujące do wielu dziedzin prawa. Odpowiadając na zapytanie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] listopada 2014 r. strona sprecyzowała, że jej pismo z 14 maja 2015 r. należy traktować jako podanie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wobec udzielenia tej deklaracji Dyrektor zaklasyfikował pismo strony z dnia 14 maja 2015 r. jako podanie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Z tego też powodu do oceny zarówno wniosku strony, jak też postępowania organów administracji należało stosować przesłanki przewidziane przez ustawodawcę w art. 23 § 6 u.p.e.a. i uwzględniać dorobek prawny zgromadzony do tego przepisu. Już z treści przywołanego przepisu wynika, że zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór. W szczególności, przywołany przepis nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, lecz wniosek ten skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Uznaje się, że art. 23 § 6 u.p.e.a. może być zastosowany z korzyścią dla strony w razie zajścia sytuacji spowodowanych działaniem czynników, na wystąpienie których zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy, zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego. Jednakże samo wykonanie obowiązku, która to okoliczność była podnoszona przez stronę podczas postępowania administracyjnego, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych i umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Sądu, rację ma Minister Finansów, który informuje skarżącą, że dopuszczalność egzekucji jest badana (przez organ egzekucyjny) na innym etapie postępowania, na co wskazuje treść art. 29 u.p.e.a. Natomiast zasadność i wymagalność obowiązku jest rozstrzygana przez wierzyciela, w niniejszej sprawie przez Pocztę Polską SA. Zarazem Sąd zaznacza, że strona podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego, ale także w części, w skardze, że spełnia przesłanki do zwolnienia jej z płacenia abonamentu. Argument ten podniosła, w ocenie Sądu, również w piśmie z 3 grudnia 2014 r., w którym powołała się na poprzednią korespondencję i dorozumianą zgodę (w wyniku milczenia) z jej stanowiskiem organów prowadzących postępowanie. Sąd zaznacza fakt, że Dyrektor Izby Skarbowej stworzył stronie możliwość zadeklarowania czego – w istocie - strona domaga się w piśmie z 29 października 2014 r. (m.in. czy stanowi wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnej albo skargę na czynność egzekucyjną). Pismo skarżącej było bowiem niejednoznaczne. Z możliwości tej (doprecyzowania treści swojego wniosku) strona skorzystała stwierdzając jednoznacznie, że "uprzejmie prosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (...) " (por pismo z 3 grudnia 2014 r.). Również Minister Finansów, rozpatrujący zażalenie, podjął się zadania wyjaśnienia stronie, czego dotyczą - w istocie – argumenty podnoszone przez stronę podczas postępowania: pouczył on w zaskarżonym postanowieniu (na s. 5) wskazując, że motywy podnoszone przez stronę " (...) odnoszą się do istnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi. Powyższe kwestie mogą być badane wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 33 u.p.e.a. lub art. 59 u.p.e.a., w związku z czym ich ocena w ramach niniejszego postępowania (tj. art. 23 § 6 u.p.e.a.) jest wykluczona". Minister Finansów wskazał zarazem, że strona może wystąpić z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 u.p.e.a., ponieważ "(...) postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem W.G. w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego". Dlatego, zdaniem Ministra Finansów, nie ma on delegacji ustawowej do rozpatrzenia wniosku zawartego w kolejnym piśmie procesowym składanym do organu (tj. w zażaleniu), tym razem – wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż takie uprawnienia posiada organ egzekucyjny, tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. W ocenie Sądu, w zarysowanym stanie faktycznym, Minister Finansów, utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] grudnia 2014 r., w którym organ I instancji, na s. 5 postanowienia, wskazał dodatkowo (poza zakreślonym przez stronę w piśmie z 3 grudnia 2014 r. zakresem wniosku) na uprawnienia strony do ubiegania się o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., sprostał wymogom rzetelnego wyjaśnienia stronie sprawy i nie pozostawił strony w stanie niepewności prawnej. Sąd badający sprawę podziela mogące zaistnieć w sprawie wątpliwości organu administracji, wyrażone w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu: treść pisma z 29 października 2014 r. była niejednoznaczna, ponieważ dotyczyła braku prawa do wystawiania tytułów egzekucyjnych, uwarunkowań wynikających z prawa europejskiego, kwestii wymagalności obowiązku wobec niedopełnienia formalności przez Pocztę Polską, kwalifikacji wezwania do zapłaty jako usiłowania wyłudzenia abonamentu. Jednakże sposób rozstrzygnięcia wzmiankowanych wątpliwości, tj. wystosowanie przez Dyrektora Izby Skarbowej wezwania z 25 listopada 2014 r., w którym wskazał on stronie możliwe sposoby kwalifikacji jej wniosku z 29 października 2014 r. wyczerpuje znamiona rzetelnie wykonanej pracy przez organ i stworzenia stronie możliwości nieskrępowanego wyrażenia woli. Stworzone przez Dyrektora Izby Skarbowej warunki dokonywania wyboru i postępowanie organów administracji w pełni odpowiadało standardom wynikającym z realizacji zasady demokratycznego państwa prawa. W szczególności, respektowana pozostała zasada praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), ponieważ interpretacja wniosku strony przez organ administracji odpowiada wprost treści zgłoszonego przez nią żądania. W toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, podejmując z urzędu czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), i – w ocenie Sądu – umożliwiały podjęcie przez stronę decyzji, co do sposobu traktowania jej pisma. Strona zakwalifikowała bowiem swój wieloznaczny wniosek "Skarga na czynności egzekucyjne" w sposób, który umożliwiał (w istocie) realizację intencji wskazanym w tym piśmie i następnie, w wyniku wezwania organu administracji – w sposób wskazany w piśmie z 3 grudnia 2014 r. Trafnie też organy administracji wskazały stronie, że kwestie dotyczące wymagalności dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym należności mogła skarżąca podnosić w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 34 u.p.e.a. (zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) lub w trybie art. 59 u.p.e.a. (umorzenie postępowania egzekucyjnego). Co więcej, chociaż organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to jednak nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Do tych ostatnich zadań powołany jest wierzyciel, czyli w niniejszej sprawie Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (a nie, jak uznała strona – Dyrektor Izby Skarbowej w P.). Dlatego też należy uznać, że organy administracji zrealizowały zasadę udzielania informacji, czyli należycie i wyczerpująco informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej ze skargi, tytuł wykonawczy nie jest (nie zostało wykazane by był) bezprawny, ponieważ został wystawiony w przewidzianym do tego trybie i na podstawie obowiązujących przepisów, co zostało szczegółowo wyjaśnione Stronie na etapie postępowania administracyjnego. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.