III SA/Wa 1971/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant U.H., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną wobec A. B. - Skarżącego w niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Organ pierwszej instancji odmawiając umorzenia ww. należności wskazał, że w dniu [...] października 2005 r. wpłynął do Zakładu wniosek A. B. o umorzenia należności z tytułu składek. Ustosunkowując się do niego organ podniósł, że w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), podstawą do umorzenia należności jest całkowita nieściągalność należności. Stan taki zachodzi, gdy w szczególności nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych lub możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie bądź też gdy brak majątku z którego można prowadzić egzekucje stwierdził naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy albo gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu żadna z okoliczności wskazanych w ust. 3 ww. artykułu nie zaszła i w konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnych. Zakład w motywach rozstrzygnięcia odwołała się również do umarzania należności z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek, interpretowany w ramach przesłanek zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Dotyczą one umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W tym zakresie organ podkreślił, iż Skarżący przebywa w zakładzie karnym odbywając karę pozbawienia wolności do dnia [...] kwietnia 2007 r. Nie wyrejestrował się jednocześnie z ubezpieczenia, a to oznacza, iż działalność gospodarcza jest nadal prowadzona. Ponadto, posiada on zaległości z tytułu zaciągniętych kredytów (około 8.100 zł) oraz w instytucjach (około 2.300 zł). Wobec Skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Biorąc pod uwagę, że A. B. nie ustanowił pełnomocnika do reprezentowania w przedmiotowej sprawie z kręgu rodziny, jak również nie wyznaczono pełnomocnika z administracji więziennej oraz w związku z brakiem dokumentacji ekonomiczno-finansowej umożliwiającej dokonanie oceny jego aktualnej sytuacji materialnej, a ponadto 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek, Zakład stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wywodził, iż organ wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza w zakresie jego sytuacji materialnej. Podkreślił, iż komornik sądowy, który prowadził sprawy z tytułu zaciągniętych kredytów dwukrotnie umarzał wobec niego postępowanie z uwagi na nieposiadanie majątku, źródeł dochodów i wartościowego mienia nadającego się do zajęcia. Zdaniem Skarżącego zadłużenia w bankach jest okolicznością świadczącą o jego trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Dodał, iż nie wykonuje działalności gospodarczej, a brak majątku, poza drobnymi rzeczami codziennego użytku w miejscu zameldowania, sprawia, iż oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący wyjaśnił również, iż z uwagi na brak kontaktów z rodziną nie mógł ustanowić pełnomocnika. Wskazał, że nie otrzymał przepustki z zakładu karnego, a ponadto nie został powiadomiony o działaniach zmierzających do ustanowienia pełnomocnika z administracji zakładu karnego i odmowie jego ustanowienia. Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołał się na analogiczne przepisy prawne i ustalenia faktyczne, wskazując nadto, iż Skarżący działalność gospodarczą prowadził do dnia 10 maja 2005 r. Podkreślił też, że Skarżący mimo stosownego wezwania nie złożył żądanych dokumentów, ani też nie ustanowił pełnomocnika. Brak prawidłowej dokumentacji rozliczeniowej i zgłoszeniowej uniemożliwił ustalenie prawidłowej kwoty zadłużenia. W takim stanie rzeczy, zdaniem Prezesa Zakładu, mimo iż sytuacja finansowa i osobista Skarżącego skłaniałaby do rozważenia możliwości umorzenia zobowiązań w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., nie można było wydać decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W skardze z dnia 18 maja 2006 r. na decyzję Prezesa Zakładu oraz w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2006 r. Skarżący domagał się umorzenia przedmiotowych należności, ponawiając argumenty dotyczące swojej bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej. W szczególności wskazał na okoliczności, które doprowadziły do powstania zadłużenia (faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej bez jednoczesnego jej wyrejestrowania), osadzenie w zakładzie karnym do dnia [...] października 2009 r., nieutrzymywanie kontaktu z rodziną oraz brak jakiegokolwiek majątku nadającego się do egzekucji. Skarżący wywodził również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. określono mu wysokość składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z urzędu, zatem za niezrozumiałą uznał argumentację Prezesa Zakładu, który odmowę umorzenia uzasadniał brakiem możliwości ustalenia prawidłowej kwoty zadłużenia. Kwotę zaś składek zdrowotnych określała decyzja z dnia[...] stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie była znana wysokość zadłużenia figurującego na koncie zobowiązanego, gdyż dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydano decyzję w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności wobec Zakładu na wstępie należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowało wadliwością wydanej w sprawie decyzji, wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W kontekście rozpoznanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Szczegółowe zasady umarzania i przesłanki uzasadniające umorzenie należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organ odwoławczy nie wypełnił w sposób należyty. Przede wszystkim zwrócić uwagę należało, że Prezes Zakładu w motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż mimo wezwania Skarżący nie złożył dokumentacji rozliczeniowej i zgłoszeniowej. Z tego faktu organ wywiódł, że nie można było podać aktualnego stanu zadłużenia na koncie Skarżącego, a tym samym podjąć decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Mając na uwadze taki pogląd nie sposób nie zauważyć, że tego typu stwierdzenie zupełnie dyskwalifikuje podjętą w sprawie decyzję. Skoro zdaniem Prezesa Zakładu nie jest widomym, jakie jest zadłużenia, to tym samym nie można w ogóle wydać decyzji w przedmiocie umorzenia. Odmową umorzenia (lub umorzeniem) można objąć tylko istniejące zadłużenie. Jeśli więc w postępowaniu umorzeniowym organ uważa, iż nie jest ustalona prawidłowa kwota zadłużenia, to tym samym przedwczesnym jest orzekanie o jej umarzeniu (odmowie umorzenia). W takiej sytuacji w pierwszej kolejności koniecznym staje się określenie zakresu obowiązku ciążącego na osobie ubiegającej się o umorzenie należności. Przy wskazanej argumentacji Prezes Zakładu w istocie zanegował wysokość zadłużenia objętego decyzją Zakładu z dnia [...] stycznia 2006 r. Nie mógł zatem w takim stanie rzeczy jednocześnie utrzymać jej w mocy. W motywach decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie przedstawiono jakichkolwiek ustaleń w zakresie zadłużenia objętego tą decyzją, a ten element był punktem wyjścia dla wydania decyzji, stanowił o jej przedmiocie. Dodać też należało, że rozstrzygnięta sprawa dotyczyła składek na ubezpieczenie zdrowotne (decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. objęła tylko te składki), zatem jakiekolwiek dywagacje w tej sprawie na temat pozostałych składek prezentowane w skardze i odpowiedzi na skargę nie mieszczą się w jej ramach przedmiotowych. Sąd zwraca również uwagę, że organ mógł wzywać stronę do dostarczenie określonych dokumentów, jednakże tylko takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro Skarżący w oświadczeniu o stanie majątkowym i rodzinnym nie wskazał, iż posiada nieruchomość, to dziwi fakt wzywania Skarżącego o złożenie aktualnego odpisu z księgi wieczystej nieruchomości. Poza tym organ nie wykazał w jakim celu żądał w prowadzonym postępowaniu dokumentów dotyczących działalności gospodarczej Skarżącego (PKD, REGON, wypis z ewidencji), w sytuacji, gdy jednocześnie uznał, iż działalność ta była prowadzona od dnia 14 listopada 2002 r. do dnia 10 maja 2005 r. Prezes Zakładu nie kwestionował też istnienia zadłużenia Skarżącego z tytułu udzielonych kredytów, bynajmniej nie wynika z uzasadnienia decyzji aby organ nie dał wiary oświadczeniu Skarżącego w tym zakresie. W konsekwencji nie sposób ustalić, co zamierzał jeszcze organ wywodzić w tym względzie żądając umów kredytowych. Nie wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji uzasadnienia dla tego żądania. Zupełnie niezrozumiałe są zaś szeroko prezentowane w sprawie wywody organu dotyczące ustanowienia w sprawie pełnomocnika z kręgu rodziny Skarżącego lub administracji zakładu karnego. W postępowaniu administracyjnym strona może ustanowić pełnomocnika, o czym stanowi art. 32 k.p.a. Nie ma zatem takiego obowiązku i w konsekwencji fakt nieskorzystania z nadanego prawem uprawnienia nie może rzutować ani pozytywnie, ani też negatywnie na ocenę załatwianej sprawy. Wywodzenia zatem jakichkolwiek negatywnych konsekwencji w stosunku do Skarżącego może opierać się wyłącznie na tych elementach, które dla załatwianej sprawy mają znaczenie. Sąd wskazuje również, iż bezspornym jest, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, w tym odsetek, oparte są na uznaniu administracyjnym. Nie zwalnia to jednakże organu orzekającego od obowiązku dokonania takich ustaleń faktycznych, które pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy przesłanki te wystąpiły. Dopiero bowiem stwierdzenie istnienia przesłanek umorzenia umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Brak natomiast tych przesłanek zawsze skutkować musi odmową udzielenia ulgi w płatności należności, jaką jest ich umorzenie. W sprawie niniejszej organ odwoławczy przyjął, odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji, iż przesłanki umorzenia zawarte w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. występują. Wadliwie jednak wskazał jako powód odmowy umorzenia brak możliwości ustalenia prawidłowej kwoty zadłużenia. Sąd tę kwestię wyżej już wyjaśnił. W uzupełnieniu dodać jednak trzeba, że wobec powyższego także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec istotnych wadliwości postępowania administracyjnego, tj. braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zadłużenia objętego rozstrzygnięciem Prezesa Zakładu, przedwczesnym stała się ocena, czy organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.