III SA/Wa 1972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Tarno, asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem z 6 lutego 2006 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, J. M. wniosła o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu wskazała, iż nie ma żadnych dochodów, od kilku lat jest bez pracy. Jest studentką, w utrzymaniu i kosztach studiów pomagała jej mama. W 2004 r. mama wnioskodawczyni przeszła bardzo poważaną operację, po której ma ograniczoną sprawność i jest całkowicie niezdolna do pracy. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż aktualnie korzysta tylko z pomocy osób trzecich. Decyzją z [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 30 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek i odsetek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy za okres od sierpnia 1999 r. do maja 2001 r. oraz z tytułu składek i odsetek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od marca 2000 r. do czerwca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w stosunku do zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego organ nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku powyższym, nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto, rozpatrując wniosek pod względem zastosowania umorzenia należności, na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365: dalej - rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.), organ stwierdził, że to na zobowiązanej ciążył obowiązek uzasadnienia okoliczności przemawiających za zastosowaniem ulgi. Pismem z 9 lutego 2006 r. poinformowano wnioskodawczynię o możliwości uzupełnienia wniosku o dokumenty, które mogłyby być istotne przy rozpatrywaniu sprawy. Z kolei zobowiązana nie załączyła żadnych dodatkowych dokumentów mających wpływ na podjęcie decyzji. Organ wskazał, iż skarżąca jest panną, utrzymuje ją matka. W związku z tym, zapłacenie należności nie pozbawi ją niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, organ zauważył, iż wnioskodawczyni może po ukończeniu studiów podjąć pracę zarobkową oraz mogą wystąpić inne zdarzenia mające wpływ na spłatę zadłużenia. Pismem z 31 marca 2006 r. J. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz brak środków na uregulowanie zadłużenia. Wskazała, iż renta, którą uzyskuje jej matka nie wystarcza nawet na skromne utrzymanie. Zobowiązana stwierdziła również iż po zakończeniu studiów, jeżeli w ogóle uda jej się znaleźć pracę, będzie otrzymywała z pewnością tak niskie wynagrodzenie, iż w dalszym ciągu nie będzie wstanie spłacać zaległości. Zdaniem skarżącej, w jej sytuacji znajduje zastosowanie rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W innym przypadku wnioskodawczyni wniosła chociażby o umorzenie odsetek i rozłożenie zaległości na raty. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji Zakładu, wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości oraz brak podstaw do umorzenia zaległości na podstawie rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Ponadto organ stwierdził, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę, które podlegają umorzeniu jedynie w przypadku umorzenia składek. We wniesionej skardze, J. M. zarzuciła organowi nieuwzględnienie przepisów rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. a także to, iż organ nie wziął pod uwagę jej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo opisała swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż obecnie nadal studiuje, pozostaje bez pracy. Wskazała również, iż nie może podjąć działalności gospodarczej, ponieważ musiałaby mieć na ten cel chociażby minimalne środki finansowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 20 października 2006 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 107, art. 80 Kpa. Skarżąc podniosła przede wszystkim niewystarczające uzasadnienie decyzji oraz brak merytorycznej analizy dokumentów przez nią złożonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Zakład nie ma możliwości umarzania samych odsetek za zwłokę, bowiem podlegają one umorzeniu jedynie w przypadku umorzenia składek. Sad wskazuje, iż przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko Prezesa ZUS odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście, przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s., należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes ZUS błędnie interpretując art. 28 u.s.u.s. nie dokonał zatem właściwych (pełnych) ustaleń faktycznych i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącej wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. Ponadto Sąd zauważa, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Sąd zauważył bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Zakładu. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes ZUS nie odniósł się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS, pominął niektóre bardzo ważne okoliczności, a mianowicie fakt, iż wnioskodawczyni jest studentką, pozostaje bez pracy, bez prawa do zasiłku, a także pominął okoliczność, że jej matka jest ciężko chora a po przebytej operacji jest niezdolna do pracy. W związku powyższym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i wniosków wyciągniętych na tej podstawie. Tym samym Prezes ZUS naruszył również art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd stwierdza również, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes ZUS zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym do pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do argumentacji skarżącej, a przede wszystkim do wypowiedzenia się w kwestii umorzenia odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 K.p.a., jej integralnym elementem. Ponadto przed wydaniem decyzji Prezes ZUS obowiązany będzie umożliwić skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.