III SA/Wa 1980/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 29 listopada 2005r., które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS), Oddział w B. dnia [..] grudnia 2005 roku M. S. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjaśnił, iż w okresie od stycznia do grudnia 1999r. prowadził działalność gospodarczą, jednak z powodu trudnej sytuacji na rynku nie był w stanie regulować należności składkowych wobec ZUS, jak również należności podatkowych. Wskazał, iż w 2004r. zwracał się do ZUS o umorzenie swoich należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, lecz mimo przedłożenia licznych dokumentów potwierdzających bardzo trudną sytuację majątkową rodziny, uzyskał decyzję odmowną. ZUS uznał uzyskiwany przez wnioskodawcę miesięczny dochód w wys. 1200 zł. za wystarczający do utrzymania czteroosobowej rodziny, w tym dwójki uczących się dzieci. Aktualnie ( w dacie wniesienia pisma z dnia 20 listopada 2005r.) sytuacja Skarżącego i jego rodziny uległa znacznemu pogorszeniu, z powodu utraty przez niego pracy, przez co jedynym dochodem rodziny stały się prace dorywcze. Decyzją z [...] stycznia 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia do grudnia 1999r. w kwocie 3.332,44 zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca do grudnia 1999r., w kwocie 1.423,56 zł oraz odsetek liczonych na dzień 17 listopada 2005r. w kwocie 477,16 zł., Fundusz Pracy za okres stycznia do grudnia 1999r. w kwocie 239,15 zł. oraz odsetek za zwlokę naliczonych na dzień 5 grudnia 2005r. w kwocie 6.589,50 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż rozpoznając wniosek o umorzenie należności, ZUS informował Skarżącego o konieczności dostarczenia dokumentacji potwierdzającej trudną sytuację. Na te wezwania Skarżący nie reagował, nie stawił się do Oddziału celem spisania kwestionariusza o stanie majątkowym. Nadto ZUS ustalił, iż od dnia 27 grudnia 2005r. Skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia w firmie S., a więc uzyskuje on dochód. W ocenie Zakładu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie daje podstaw do umorzenia należności ZUS, nie została spełniona przesłanka "ważnego interesu "osoby zobowiązanej do opłacenia składek, określona w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako " u.s.u.s.". M. S. w dniu [...] stycznia 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w decyzji ZUS wyjaśnił, iż po otrzymaniu wezwania do stawienia się celem sporządzenia protokołu o stanie majątkowym, poinformował, iż w wyznaczonym terminie nie może się stawić, z uwagi na podjęcie pracy od 27 grudnia 2005r., zadeklarował jednocześnie, iż będzie mógł złożyć rzeczone oświadczenie w nowym roku. Do tego czasu otrzymał jednak decyzję odmowną. Przypomniał również, iż wcześniej składał oświadczenie o stanie majątkowym. Podniósł nadto, iż sam fakt podjęcia pracy nie stanowi przeszkody w umorzeniu należności. Uzyskiwany dochód w wys. 1200 zł. nie zaspokaja bowiem niezbędnych potrzeb życiowych czteroosobowej rodziny, tym bardziej, iż na dojazdy do pracy wydaje ok. 200 zł. Strona wskazała także, iż Urząd Skarbowy prowadził wobec niej egzekucję, która okazała się bezskuteczna, z uwagi na brak majątku. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zawarte w decyzji z dnia 12 stycznia 2006r. Wskazano, iż Strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi także całkowita nieściągalność należności z uwagi na możliwość prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Na decyzję z dnia [...] marca 2006r. M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o umorzenie należności wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. Skarżący poparł skargę. Nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litt c p.p.s.a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W § 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Wskazać przede wszystkim należy, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS stwierdził jedynie, że Skarżący nie wykazał istnienia określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przesłanek wystarczających do umorzenia należności. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji poza stwierdzeniem, iż Skarżący nie wykazał, istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem należności, nie odnosi się do podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. M. S. w swoich pismach wskazywał na swoją trudną sytuację majątkową. Nowa okoliczność w sprawie sprowadzająca się do podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego, która pojawiła się w toku postępowania przed organami nie może sama w sobie stanowić dostatecznej podstawy do odmowy umorzenia wnioskowanych przez Stronę należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wyjaśniał, iż z uwagi na podjęcie zatrudnienia nie był w stanie stawić się w wyznaczonym terminie w celu złożenia oświadczenia majątkowego, deklarując jednocześnie gotowość stawienia się w Oddziale ZUS w innym terminie "po nowym roku". ZUS [...] stycznia 2006r. wydał decyzje odmowną, bez uprzedniego umożliwienia Stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz uzupełnienia dokumentacji, w tym również złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Mając na uwadze przedstawione wyżej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty, Prezes ZUS przed wydaniem decyzji winien wyznaczyć Stronie nowy termin celem uzupełnienia dokumentacji, w tym złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Z akt sprawy nie wynika, aby takie działania zostały podjęte. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono natomiast, iż Skarżący nie wykazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Naruszony został również przepis art. 10 k.p.a. gwarantujący zasadę czynnego udziału Stron w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji Strona winna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.