III SA/Wa 1982/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr[...], 2) stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. J. P. wnioskiem z 10 lutego 2006r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w C. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu oświadczył, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Gospodarstwo rolne, które posiada nie przynosi dochodów pozwalających na utrzymanie rodziny i dokonanie spłaty zadłużenia. Mieszka z niepracującą córką oraz zięciem, któremu wypowiedziano umowę o pracę. Po dokonaniu stałych opłat (światło, gaz, rata kredytu za samochód, składka KRUS) pozostają niewielkie środki nie wystarczające na przeżycie, i powoduje konieczność zaciągania "dalszych" pożyczek od rodziny. ZUS decyzją z [...] marca 2006r., wydaną na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a i 3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności za okres od lutego 2000r. do grudnia 2003r. w wysokości [...] zł, W uzasadnieniu stwierdzono, iż strona posiada gospodarstwo rolne, do którego w 2005r. otrzymała dofinansowanie. Jest też współwłaścicielem nieruchomości położonej w J., która może stanowić zabezpieczenie należności z tytułu składek, oraz właścicielem samochodu marki Daewoo Espero z 1997r. Nie korzystała też z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił ponadto, iż wprawdzie na dzień dzisiejszy strona pozostaje bez zatrudnienia, ale nie przesądza to o braku możliwości podjęcia pracy w przyszłości, także w zakresie innych prac dorywczych, jeśli strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Tym samym nie wykluczono, że sytuacja materialna strony może się w przyszłości poprawić. Organ stwierdził ponadto, iż przedstawione przez stronę dowody nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 marca 2006r. strona wniosła o umorzenie ww. należności, albo chociaż odsetek od zaległości i rozłożenie pozostałej zaległości na raty. Wyjaśniła, iż samochód osobowy, który posiada został wzięty na raty i nie jest jeszcze spłacony. Wskazał, iż otrzymane dofinansowanie za 2005r. do gospodarstwa rolnego, które jest jedynym źródłem utrzymania, wyniosło 450 zł. Stwierdził ponadto, że w obecnej chwili opłacenie zaległych należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes ZUS decyzją z [...] kwietnia 2006r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ administracyjny uznał że materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że wobec strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności. Jest ona właścicielem gospodarstwa rolnego, które przynosi dochody i jednocześnie może stanowić zabezpieczenie należności, posiada samochód, który spłaca na raty, nie korzysta z pomocy społecznej, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wykluczającym możliwość podjęcia pracy. Prezes ZUS podniósł również, że wobec strony nie można stwierdzić, że zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego prowadzi wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne. Organ stwierdził ponadto, iż w oświadczeniu o możliwościach płatniczych strona nie ujawniła, że jest właścicielem samochodu. Okoliczność tą ustalił ZUS w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2006r. strona podniosła, iż nie rozumie dlaczego uzyskała odmowę umorzenia. Stwierdziła, iż nie zataiła posiadania samochodu, wymieniając go we wniosku o umorzenie oraz podnosząc, iż jest spłacany ratalnie. Wyjaśniła, iż w żaden sposób nie została poinformowana o możliwości i terminie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, ani o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Następnie w piśmie z 1 czerwca 2006r., które organ nadesłał do WSA w Warszawie, jako skargę, skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS z prośbą o umorzenie lub rozłożenie na raty zaległości. Podkreślił też, że nie "stać" go na spłatę całego zadłużenia w formie jednorazowej. Prezes ZUS odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, powtarzając argumentacje tam zawartą oraz wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, ze młody wiek strony oraz jego stan zdrowia, pozwalają mu obiektywnie na znalezienie nowych źródeł dochodu. Skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu 14 listopada 2006r. podniósł, iż zwracał się do ZUS o umorzenie lub rozłożenie na raty zaległości. Nie był też informowany o możliwości i terminie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.). Sąd - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 13 marca 2006r., które uzasadniały ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszoinstancyjnej decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a., należy stosować unormowania zawarte w przepisach tej ustawy, tj. K.p.a. Dotyczy to również, na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s., postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS, gdyż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Organ wydający decyzję w pierwszej instancji, jak też organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym) są zatem zobowiązane przestrzegać zasad postępowania administracyjnego. Powinny więc przede wszystkim - podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), wydać decyzję zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, oraz uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jest to szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, sprowadza się bowiem do zbadania czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umarzenia należności. W ocenie Sądu, akta sprawy, na podstawie których orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 133 § 1 P.p.s.a.) wskazują, że mimo zbierania dowodów, nie doszło do ich rozpatrzenia, czym naruszono przepis art. 77 § 1 K.p.a. W sposób, jaki został przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a., nie sformułowano ponadto, uzasadnień decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, z uwagi na zbyt małą szczegółowością w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy, który nie pozwala na stwierdzenie, iż zostały podjęte kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również na stwierdzenie czy w sposób prawidłowy oceniono sytuację materialną strony i rodziny prowadzącej z nią wspólne gospodarstwo domowe. Organy obu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji, jaki rodzaj działalności gospodarczej prowadził skarżący, czy zatrudniał pracowników. Nie ustaliły, jakie dochody osiągał w latach, w których prowadził działalność gospodarczą oraz nie wyjaśniły czy pozwalały one na opłacanie składek w tamtym okresie. Nie wyjaśniono ponadto, jakie i czy w ogóle jakieś dochody osiągały pozostałe osoby pozostające ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym. Nie podano również, jakie wydatki miesięczne związane z utrzymanie gospodarstwa domowego ponosił skarżący i jego rodzina oraz skąd brano środki na zapłatę należności bieżących, czy zaciągane były pożyczki. Stwierdzono wyłącznie, iż skarżący nie korzystał z opieki społecznej. Organ drugiej instancji wspomina ponadto o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie wyjaśniając jednak czego konkretnie ono dotyczy i do jakiego składnika majątkowego skarżącego skierowano egzekucję. Dodatkowo należy stwierdzić, iż mimo, że strona we wniosku o umorzenie, jak również o ponowne rozpatrzenie sprawy podaje konkretną kwotę dotacji unijnej do gospodarstwa rolnego, nie jest ona podana w decyzjach organów. Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że prawidłowe postępowanie, prowadzone na skutek złożenia wniosku o umorzenie, powinno zmierzać nie tylko do ustalenia czy w sprawie występuje całkowita nieściągalność zaległości, ale również czy pomimo jej braku istnieją inne okoliczności uzasadniające umorzenie, wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej powoływanej jako rozporządzenie z 2003r.), na które w sposób ogólny powoływały się organy obu instancji w swych decyzjach, choć bez rozważenia przesłanek wynikających z regulacji tam zawartych. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) możliwość pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji skoncentrowały się wyłącznie, na niektórych elementach stanu faktycznego zmierzając do udowodnienia, iż w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, zupełnie pomijając oraz nie odnosząc się do sytuacji skarżącej w oparciu o przesłanki zawarte w rozporządzeniu z 2003r., a w szczególności o przesłankę możliwość pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 K.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy. Sąd stwierdza dodatkowo, że organy administracyjne obu instancji, na co zwróciła uwagę strona skarżąca, w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, ani nie wzywały do przedłożenia stosownej dokumentacji, ani - wbrew dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania - nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Nie zapewniły tym samym stronie czynnego udział w postępowaniu, a przede wszystkim przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny ma możliwość naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest o tyle istotne, że stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sprawie brak było okoliczności wyłączających obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a., gdyż w aktach sprawy nie utrwalono, stosownie do treści art. 10 § 3 K.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zastosowania tego przepisu, tzn. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia przepisom powyższym czynią postępowanie prowadzone przed organami - ZUS i Prezesem ZUS - wadliwym. Sąd stwierdza ponadto, że umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego mogłoby doprowadzić do uzyskania przez organy informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony oraz osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe. Organy mogłyby w szczególności uzyskać informacje o okolicznościach stanowiących przesłanki, bądź brak przesłanek do umorzenia zaległych składek, o których mowa w § 3 rozporządzenia z 2003r. Mając na uwadze okoliczności powyższe, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.