III SA/Wa 2004/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... sierpnia 2004 r. Nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwrotu dotacji celowej z budżetu państwa oddala skargę Decyzją z ... sierpnia 2004 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody ... z ... czerwca 2004 r. odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewody ... z ... sierpnia 2002 r. zobowiązującej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w likwidacji w ... do zwrotu zobowiązania w kwocie 907.400 zł. Wojewoda ... w 1997 r. przekazał Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w ..., dotację celową w kwocie 926.840 zł na restrukturyzację zakładu związaną z przekształceniem jednostki budżetowej w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Postanowieniem Sądu Rejonowego w ... z ... lutego 2004 r. Samodzielny Publiczny ZOZ w ... w likwidacji, dla którego Gmina Miasto ... była organem założycielskim został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego. Stosownie do uregulowań art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej Gmina Miasto ... przyjęła zobowiązania i należności zlikwidowanego Zakładu. Wojewoda ... decyzją z ... sierpnia 2002 r. ustalił Samodzielnemu Publicznemu ZOZ w ... zobowiązanie w kwocie 907.400 zł. Decyzja Wojewody ... została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z ... października 2002 r. Miasto ... w dniu ... maja 2004 r. wystąpiło do Wojewody ... z wnioskiem o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W piśmie tym podkreślono, ze przewidziana w art. 155 k.p.a. instytucja uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (lub która nałożyła na stronę obowiązek) stwarza możliwość uchylenia decyzji o zwrocie dotacji poza postępowaniem odwoławczym, bez względu na to, czy jest ona wadliwa czy prawidłowa. Za podjęciem postępowania w tym trybie przemawia trudna sytuacja budżetu Miasta oraz fakt, że pierwotny adresat decyzji nie występuje już w obrocie prawnym, a za zwolnieniem od odpowiedzialności majątkowej jego następcy Gminy Miasta ... przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Uchyleniu przedmiotowej decyzji nie sprzeciwiają się także przepisy szczególne. Wojewoda ... nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania tego trybu dla uchylenia decyzji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, ze stosownie do postanowień art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jest to więc przepis sztywny, w którym ustawodawca narzuca określone rozwiązanie. Prezydent Miasta ... pismem z 2 lipca 2004 r. wniósł odwołanie do Ministra Finansów wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody ... lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Miasta organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonywający dlaczego przyjął niekorzystną dla strony wykładnię przepisu art. 155 k.p.a. Wprawdzie uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a pozostawione jest uznaniu organu orzekającego lecz rozstrzygnięcie nie może być dowolne. Dokonana przez organ ocena i podjęta decyzja powinna wynikać z racjonalnych, logicznych motywów a uzasadnienie decyzji powinno dotyczyć wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji naruszył zasady, które statuuje art. 7 k.p.a. nie badając w ogóle sprawy. Konsekwencją tego jest przyjęcie przez organ I instancji, że wykazany przez stronę interes społeczny i słuszny interes strony nie jest godny ochrony. Sytuacja finansowa Miasta ... jest bardzo trudna. Zwrot dotacji do budżetu państwa oznacza znacząco zmniejszenie zakresu zadań realizowanych przez Miasto na rzecz lokalnej społeczności. W tej sprawie zatem słuszny interes strony jest zbieżny z interesem społecznym w związku z czym organ administracji jest zwolniony z obowiązku wyważenia, który z nich jest priorytetowy. Minister Finansów w zaskarżonej decyzji podzielił pogląd Wojewody ..., że rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji. Słuszne jest stwierdzenie Wojewody, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść cyt. artykułu może zaistnieć wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych zasadą jest, że każde wykorzystanie udzielonej dotacji z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie w nadmiernej wysokości powinno prowadzić do jej zwrotu do budżetu, z negatywnymi konsekwencjami w postaci odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, przy czym do zastosowania tego przepisu wobec podmiotu otrzymującego dotację nie jest potrzebne badanie stopnia ewentualnego zawinienia takiego podmiotu. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie ma uznaniowego charakteru. Jeśli zajdą opisane w nim przesłanki, dotacja podlega zwrotowi. Fakt, że Miasto ... poniosło i ponosi także i inne niezbędne wydatki związane z jego funkcjonowaniem, nie zmienia okoliczności, że środki otrzymane w ramach dotacji, miały służyć konkretnemu celowi i miały zostać wykorzystane w określonym czasie. Wskazane przez Miasto ... okoliczności, tj. trudna sytuacja ekonomiczna, obowiązek realizowania innych celów są oczywiste i świadczą o prężnym i perspektywicznym zarządzaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego powierzonymi jej środkami. Argumenty te nie mogą jednak być uznane i stanowić o "ważnym interesie podatnika" czy "interesie publicznym", który uzasadnia rezygnację z wierzytelności dla Skarbu Państwa. Trudna sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest faktem powszechnie znanym i wynika z trudnej sytuacji finansowej całego państwa, stąd wszystkie jednostki samorządu terytorialnego muszą być traktowane przy zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w jednakowy sposób. Uwzględnienie interesu publicznego oznacza respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak : sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasta ... podkreśliła m.in., że rozstrzygnięcia organów I i II instancji całkowicie pomijają przesłanki orzekania na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej należało wziąć pod uwagę następujące argumenty, podnoszone zresztą już we wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody ... : 1) brak realizacji przez ówczesny organ założycielski SP ZOZ – Wojewodę ... – programu restrukturyzacji ochrony zdrowia – zakładającego "wykupienie" przez organ założycielski zakładu w całości zobowiązań SP ZOZ jako jednostki budżetowej z chwilą zarejestrowania go jako samodzielnego zakładu – wrzesień 1997 r., 2) wprowadzenie dyrektora SP ZOZ w błąd przez urzędników Urzędu Wojewódzkiego w ..., na żądanie których złożył oświadczenie, że środki przyznane na restrukturyzację (dotacja) w pełni pokryją spłatę zobowiązań jednostki na dzień jej przekształcenia, 3) ugoda w sprawie "oddłużenia" suwalskiego SP ZOZ została podpisana w dniu 10 października 2000 r., tj. blisko 3 lata po niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu dotacji. Przedstawiciele Wojewody przy negocjowaniu warunków ugody odmówili w ogóle rozważenia zwrotu kwoty 907.400 zł, uznając, że zobowiązania te zostały już spłacone. Na tę okoliczność skarżąca Gmina przedłożyła oświadczenie świadka B.C. Naczelnika Wydziału Zdrowia i Pomocy Społecznej w Urzędzie Miejskim w ... . Takie stanowisko Wojewody potwierdza również pismo z 30 kwietnia 1999 r. (nr ...). Świadczy to – zdaniem strony skarżącej - o niekonsekwencji tego samego organu administracji rządowej, który uznaje, że środki z dotacji zostały prawidłowo wykorzystane na spłatę zobowiązań, a następnie wydaje decyzję o zwrocie dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, 4) skoro sprawa dotyczy środków publicznych, którymi gospodaruje Minister Finansów i bezsporne jest, że z tych środków SP ZOZ spłacił (choć błędnie) zobowiązania Skarbu Państwa i jeżeli, co do tej kwoty Minister Finansów z tych samych środków nie dokonał "oddłużenia" to zasadne jest, przede wszystkim z ekonomicznego punktu widzenia, uchylenie decyzji o zwrocie dotacji na podstawie art. 155 k.p.a. To nie Gmina Miasta ... wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, zatem żądanie zwrotu dotacji z odsetkami narusza interes społeczny. Strona skarżąca podkreśliła, że "podjęcie decyzji korzystnej dla Gminy Miasta ... wymaga pewnego nakładu pracy urzędniczej związanego z rozpatrzeniem wszystkich okoliczności sprawy oraz sprawności i kompetencji ( żeby nie powiedzieć odwagi)". W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontroli Sądu poddane zostały decyzje wydane w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisom art. 155 podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (wyrok NTA z 27 stycznia 1932 r., l.rej. 7168/29, zgodnie z którym "przez prawa nabyte w rozumieniu art. 99 Post. Adm. rozumieć należy wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie , nie zaś według normy wyższej"). Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s.867). Z akt sprawy bezspornie zaś wynika, że strona skarżąca widzi konieczność merytorycznej oceny decyzji Wojewody ... z dnia ... sierpnia 2002 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia ... października 2002 r., którą zaskarżono do WSA w Warszawie i która będzie przedmiotem rozpoznania przez WSA. Przedmiotem zaś rozpoznania w sprawie rozpatrywanej jest decyzja Wojewody ... z dnia ... czerwca 2004 r. odmawiająca uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewody z ... sierpnia 2002 r. oraz decyzja Ministra Finansów z dnia ... sierpnia 2004 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z dnia ... czerwca 2004 r. Zatem sprawa mogła być rozpatrywana tylko w granicach trybu określonego przepisem art. 155 k.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji publicznej. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w aspekcie art. 7 k.p.a., to jest zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996/1/36). Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, stosowanie art. 155 nie jest możliwe. Otóż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Odsetki, o których mowa w ust. 1, nalicza się odpowiednio od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa lub stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji. Kontrola przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli Delegaturę w ... w zakresie wykonania budżetu Wojewody ... w 1998 roku oraz kontrola przeprowadzona w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w ... wykazała, że Zakład ten otrzymaną dotację w wysokości 907.400 zł wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowo również Minister Finansów wyjaśnił w motywach zaskarżonej decyzji, że trudna sytuacja ekonomiczna Miasta ... nie może stanowić o "ważnym interesie podatnika" czy "interesie publicznym". Jest to bowiem fakt powszechnie znany, na który mogłyby się powoływać również inne jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie w interesie Miasta leży uwolnienie się od obowiązku wykonania decyzji o zwrocie dotacji celowej, jednakże uwolnienie się od obowiązku publicznoprawnego nie może być podyktowane jedynie swoiście rozumianym przez stronę interesem podatnika, czy też interesem publicznym, który jednocześnie stanowiłby naruszenie przepisu ustawowego, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i stanowiłby naruszenie Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, by Minister Finansów jako gospodarz środków publicznych rozliczył zobowiązanie Miasta. Artykuł 155 k.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji o zwrocie dotacji z ekonomicznego punktu widzenia, o co strona skarżąca wnosi w skardze. Na nieporozumieniu polegają również zarzuty podnoszone w skardze, jakoby organ administracji rządowej wykazał się niekonsekwencją w swoich działaniach. Ani z oświadczenia załączonego do skargi (B.C.) ani z pisma z 30 kwietnia 1999 r. (k. 107 akt podatkowych) nie wynika, że "środki z dotacji zostały prawidłowo wykorzystane na spłatę zobowiązań". Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.