III SA/Wa 201/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zaległości oraz odmowy umorzenia odsetek z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2008 r., 2009 r., 2010 r., 2011 r. oddala skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") wnioskami z dnia 2 kwietnia 2013 r., 14 maja 2013 r. oraz 29 maja 2013 r. wystąpiła o rozłożenie na raty zaległości wpłat na PFRON oraz umorzenie odsetek za zwłokę. Skarżąca podniosła, iż powyższe zaległości powstały na skutek braku wiedzy o obowiązku uiszczania wpłat na PFRON. Wyjaśniła, że z uwagi na trudną sytuację nie jest w stanie dokonać jednorazowej zapłaty zadłużenia. Rok obrotowy 2012 r. zamknięto bowiem stratą w kwocie 282 331, 68 zł, a należności nieściągalne wynosiły 1.989.604,62 zł. Spółka wskazała, że podjęła wiele działań mających na celu dalszą kontynuację działalności gospodarczej m. in. zaniechała produkcji pieczywa i zrezygnowała z prowadzenia szeregu sklepów firmowych w celu ograniczenia kosztów stałych. Podniosła, że według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. miała do spłaty2.878.829,28 zł kredytu bankowego oraz inne zobowiązania wobec dostawców. Zaznaczyła, że w przypadku ogłoszenia upadłości jej majątek nie wystarczy na pokrycie jej zobowiązań. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił Skarżącej umorzenia odsetek w kwocie 38.262 zł za okres od marca 2008 r. do grudnia 2011 r. z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON oraz rozłożył zapłatę zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON w kwocie 98.141,20 zł wraz z odsetkami w kwocie 38.262 zł za okres od marca 2008 r. do grudnia 2011 r. na 36 miesięcznych rat. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 49 ust. 5a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji" wskazał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek z tytułu wpłat na PFRON na podstawie ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji. Organ wskazał, że okoliczności mogące stanowić podstawę umorzenia tworzą zamknięty katalog i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Inne okoliczności wskazujące na trudną sytuację finansową, ważny interes podatnika, czy interes publiczny nie mogą zostać uwzględnione. Prezes Zarządu PFRON wskazał ponadto, że po przeanalizowaniu sytuacji finansowej Skarżącej uznał, iż w sprawie zachodzi ważny interes pracodawcy, w związku z czym na podstawie art. 49 ust. 5c pkt 2 ustawy o rehabilitacji istnieją przesłanki do udzielenia Spółce ulgi, poprzez rozłożenie na raty płatności zaległości wraz z odsetkami. Jednocześnie organ I instancji odnosząc się do wniosku Spółki o rozłożenie zaległości na 50 rat wyjaśnił, że po analizie zebranego materiału dowodowego oraz sytuacji ekonomicznej Spółki uznał, iż liczba rat wskazana w sentencji decyzji stanowi wystarczającą pomoc ze strony Funduszu. W odwołaniu Spółka zaskarżonej decyzji - w części dotyczącej rozłożenia na raty, odnośnie kwot, rat i terminów wpłat - zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o rehabilitacji, poprzez odmowę rozłożenia na raty po 912,08 zł miesięcznie. Zdaniem Skarżącej decyzja powinna uwzględniać jej możliwości płatnicze. Ponadto wskazała, że wyznaczony przez organ I instancji termin wpłaty pierwszej raty w kwocie 51.833 zł na dzień 26 lipca 2013 r. jest niemożliwy do realizacji, bowiem Spółka otrzyma środki na spłatę ww. rat (pochodzące ze zwrotu nadwyżki podatku VAT) w dniu 13 sierpnia 2013 r., a więc już po upływie wyznaczonego terminu. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ za prawidłowe uznał stanowisko Prezesa Zarządu PFRON odnośnie rozłożenia zaległości Spółki na 36 rat. Ponadto wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić podnoszonych przez Skarżącą informacji dotyczących przewidywanego zwrotu nadwyżki podatku. Minister podkreślił, że powyższa okoliczność zmniejsza wiarygodność Spółki (gdyż wprowadziła organy w błąd co do terminu wywiązywania się z części zobowiązania poprzez uzależnienie realizacji swoich świadczeń z niepewnych zdarzeń) ale również zwiększa ryzyko Funduszu w kwestii realnego uzyskania od Skarżącej należnych wpłat. Jednocześnie Minister uznał, iż Fundusz gromadząc środki i realizując swoje cele ustawowe nie może przedkładać zobowiązań Spółki wobec innych organów i podmiotów nad realizację zobowiązań, w których występuje jako wierzyciel wobec innych podmiotów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 i art. 180, art. 187 w zw. z art. 235 i art. 229 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. poz. 749 ze zm.) – dalej "O.p." w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy Skarżącej umorzenia odsetek w kwocie 38.262 zł bez ustalenia, czy jej sytuacja finansowa, występująca w momencie prowadzenia postępowania odwoławczego uzasadniała zastosowanie przepisu art. 49 ust. 5c, czy art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji. Powyższe zaś stanowiło naruszenie wyrażonej w przepisie art. 122 O.p. zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Skarżącej, zebrany w toku postępowania przed organem I instancji materiał dowodowy wskazywał na jej trudną sytuację finansową. W takiej sytuacji zaniechanie przez organ II instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego i poprzestanie na bezkrytycznym przyjęciu twierdzeń Skarżącej zawartych w piśmie z dnia 12 września 2013 r., zgodnie z którym Skarżąca nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wystąpienie jednej z przesłanek nieściągalności wymienionych w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji– stanowiło, w jej opinii, poważne naruszenie przepisów O.p. Ponadto, zdaniem Skarżącej, skoro przepis art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji dopuszcza możliwość umorzenia zaległości w całości lub w części, to przesłanki wymienione w art. 49 ust. 5b ww. ustawy winny być rozpatrywane po dokonaniu wnikliwych i szczegółowych ustaleń, co do sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego o udzielenie ulgi. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zaległości z tytułu wpłat na Fundusz, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części decyzją Prezesa Zarządu Funduszu wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa definiuje również jakie sytuacje uznawane są za "całkowitą nieściągalność" zaległości z tytułu wpłat na PFRON. Ustęp 5b wskazanego powyżej art. 49 ustawy o rehabilitacji zawiera zamknięty katalog sytuacji w jakich zachodzi całkowita nieściągalność. W myśl tego przepisu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535, z późn. zm.), nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne Strona nie wykazała wystąpienia żadnej przesłanki z zacytowanego powyżej przepisu, także z okoliczności podanych w skardze nie wynika, że trudności finansowe Skarżącej wyczerpują znamiona z art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji. W tej sytuacji nie można uznać by decyzja odmawiająca umorzenia odsetek za zwłokę naruszała przepisy prawa. Kwestię rozłożenia na raty zaległości podatkowej wraz z odsetkami reguluje art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji. Prezes Zarządu Funduszu, w drodze decyzji, na wniosek pracodawcy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym może: odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ich zapłatę na raty, odroczyć termin płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożyć ich zapłatę na raty - uwzględniając możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Przepisy art. 49 ust. 5a i 5c ustawy o rehabilitacji zostały skonstruowane na zasadzie uznania administracyjnego, gdyż decyzję co do udzielenia ulgi oraz jej rozmiarów, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w ustawie, ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu sprawę; organ "może" umorzyć, odroczyć albo rozłożyć na raty. Oznacza to, iż uprawnienie w nim zawarte nie jest równoznaczne z obowiązkiem organu pozytywnego rozpatrywania każdego wniosku podatnika. Przepis ten pozostawia organowi podatkowemu prawo wyboru, czy przyznać podatnikowi ulgę. Miał zatem rację Prezes PFRON wskazując, że brak wykazania przesłanek określonych art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku, gdyż okoliczności stanowiące przesłanki umorzenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sąd za prawidłową uznał ocenę organów orzekających, że w sprawie nie wystąpiły określone art. 49 ust. 5a przesłanki umorzenia przedmiotowych odsetek. Albowiem w postępowaniu, którego przedmiotem jest wniosek o umorzenie odsetek czy rozłożenie na raty zaległych wpłat na rzecz PFRON, wykazanie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku należy do wnioskodawcy. To wnioskodawca ma wiedzę co do okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5a -5c ustawy o rehabilitacji, to na nim, nie zaś na organach administracji, spoczywa zadanie dowodzenia wspomnianych okoliczności. Powoływanie się przez Skarżącą na kryzys ekonomiczny jest chybione o tyle, że tego typu okoliczności mają charakter ogólny i dotykają wszystkich przedsiębiorców działających w gospodarce. Nie jest to natomiast okoliczność czyniąca sytuację Skarżącej wyjątkową. Skoro zaś ulgi w spłacie należności publicznoprawnych mają charakter wyjątkowy, taki też charakter winny mieć okoliczności uzasadniające ich udzielenie. Skarżąca była wzywany przez Prezesa PFRON do przedłożenia wszelkich dowodów mających wpływ na rozpatrzenie sprawy. Jednakże ograniczyła się w istocie do ogólnikowych stwierdzeń. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 187 § 1, 121, 122 i 191 O.p., poprzez dokonanie nieobiektywnej, wybiórczej i nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, o który oparto rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji. Ulgi w spłacie należności publicznoprawnych stanowią – dopuszczone przez ustawodawcę i niezbędne z punktu widzenia kompletności systemu finansowego państwa – ale jednak odstępstwo od zasady powszechności obciążeń publicznoprawnych. Wyjątkowy charakter ulg w spłacie należności PFRON przejawia się w oparciu decyzji w tym przedmiocie na tzw. uznaniu administracyjnym. W obu zacytowanych wyżej przepisach ustawodawca zadecydował, że po spełnieniu przez pracodawcę określonych warunków organ "może" przyznać ulgę. Oznacza to, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia czy rozłożenia na raty zaległości, organ nie jest zobligowany do udzielenia ulgi, a pracodawca nie ma roszczenia o pozytywne załatwienie wniosku o ulgę. Błędna jest jednakże wykładnia pojęcia "uznanie administracyjne" dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że według organu odwoławczego: "kwestię oceny zaistnienia wskazanych w nim przesłanek oraz oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu sprawę". Kwestionowana decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, które upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). W wyroku z 3 listopada 2000 r. (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Przyznana organom administracji swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania. Ustalając przesłanki rozłożenia zapłaty zaległości na raty ustawodawca użył zwrotów niedookreślonych, tj. "ważny interes pracodawcy" oraz "interes publiczny", które odsyłają do systemu ocen pozaprawnych. Czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że przesłanki zastosowania ulgi wystąpiły, pozostawiono ustaleniom (a nie uznaniu) postępowania. Zaznaczyć należy, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek, od których wystąpienia przepis prawa uzależnia podjęcie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Wtedy to, korzystając z uznania administracyjnego, organ wydający decyzję dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może – mimo istnienia przesłanek – odmówić uwzględnienia wniosku strony. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu. Kontrola Sądu obejmuje natomiast prawidłowość podjęcia decyzji przez organ, w tym zbadanie, czy ramy uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji i zaakceptowane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej rozumienie pojęć "ważny interes pracodawcy" oraz "interes publiczny" jest prawidłowe. Odpowiada ono znaczeniu tych pojęć przyjętemu w orzecznictwie sądowym, aczkolwiek orzecznictwo to kształtowało się początkowo na gruncie przepisów regulujących udzielanie ulg w spłacie zaległości podatkowych. Pod pojęciem ważnego interesu pracodawcy rozumieć należy kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie oraz rodziny jak również wyjaśnił, że za ważny interes pracodawcy uznać należy taką sytuację, w której świadczenie nie może zostań spełnione z powodów losowych. O istnieniu ważnego interesu pracodawcy decydują obiektywne kryteria i nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem pracodawcy, że jego sytuacja życiowa i materialna uzasadnia zastosowanie ulgi. Uzyskanie ulgi w spłacie należności w istocie zawsze leży w interesie pracodawcy prowadząc bądź to do zmniejszenia jego obciążeń publicznoprawnych, bądź to do takiego ich rozłożenia w czasie, aby były możliwe do spełnienia. Jednakże interes ten nie jest równoznaczny z przesłanką "ważnego interesu pracodawcy", o jakiej mowa w art. 49 ust. 5c ustawy i rehabilitacji. Ustawodawca określił ten interes przymiotnikiem "ważny", co podkreśla jego doniosłość. Natomiast jako interes publiczny rozumieć należy dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2003 r. Sygn. akt III SA 1838/01; Mon.Pod. 2003/7/43). Dodać należy, przy ocenie tej przesłanki konieczne jest również uwzględnienie zasadności obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Dodatkowo pamiętać należy, że ustalanie "interesu publicznego" pozostaje w związku z całokształtem okoliczności towarzyszących danemu konkretnemu stanowi faktycznemu, każdej indywidualnie ocenianej sprawy i nie nadaje się do uniwersalnego unormowania prawnego, nie jest też możliwe trwałe ustalenie pierwszeństwa interesu bez odniesienia do konkretnej sprawy. W celu należytej interpretacji pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji, który to - także zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wymienia wartości, które ów "interes publiczny" uosabiają (wyrok TK z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK-A 2005/6/65, "Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji może prowadzić do wniosku, że wyrażają one wszystkie koncepcje interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Choć Konstytucja posługuje się pojęciem "interesu publicznego" (art. 22), to przy redagowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, za właściwe uznano "rozpisanie" ogólnej kategorii interesu publicznego na sześć kategorii (interesów) o bardziej szczegółowym charakterze"). Ogólnie rzecz ujmując można przyjąć, że mówiąc o działaniu w imię jakiegoś dobra ponadindywidualnego (tekst jedn.: w interesie publicznym, społecznym) zakłada się ujęcie go w postaci co najmniej jednej z sześciu wartości: 1) bezpieczeństwa prawnego, 2) porządku publicznego 3) ochrony środowiska 4) ochrony zdrowia publicznego 5) ochrony moralności publicznej 6) wolności i praw innych osób. Z tego wynika, że w odniesieniu do "interesu publicznego" istotną rolę odgrywają głównie te wartości, które w społecznej hierarchii można umiejscowić na najwyższym poziomie. A zatem to głównie wartości podstawowe są istotą "interesu publicznego", pojęcie to ma bowiem wymiar nie tylko ekonomiczny, polityczny czy też prawny, ale - co istotne - polega ocenom o charakterze etycznym stanowiącym dopełnienie ocen prawnych (por. np. Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE. z dnia 27 grudnia 2006 r.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że Prezes Zarządu PFRON odmawiając umorzenia odsetek od zaległości z tytułu wpłat na PFRON i rozkładając te zaległości na raty w sposób mniej korzystny niż we wniosku spółki działał w granicach prawa. Nie naruszył prawa również Minister Pracy i Polityki Społecznej. utrzymując decyzje Prezesa PFRON w mocy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.