III SA/Wa 2011/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski, , , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2006 sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia figurującego na kontach : osobistym, pracowniczym i agencyjnym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, S. S., zwany dalej Skarżącym, wniósł o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i pozostaje w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej. Decyzją z [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako uosus) - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 1994 r. do kwietnia 1996 r. wraz z należnymi odsetkami. Pismem z dnia [...] września 2004 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołał się na trudną sytuację finansową. Oświadczył także, że jest osobą niepełnosprawną, nie pracuje a utrzymuje się z wypłacanego mu zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 uosus - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem Zakładu) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2004 r., podnosząc, iż Skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji, która wskazywałaby na jego zły stan zdrowia lub trudną sytuację finansową, która pozbawiałby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 222/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający stwierdził, ze Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, t.j. art. 73 ust. 3 uosus. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "Kpa"). Jednocześnie skład orzekający wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy odnieść się do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Postanowieniem z [...] marca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu jako organowi właściwemu, wskazując na zmianę treści art. 83 ust. 4 uosus. Zgodnie z tym przepisem z dniem 24 sierpnia 2005 r. stronie niezadowolona z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu decyzją z [...] maja 2006 r. - działając na podstawie art. 83 ust. 4 i art. 30 uosus - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2004 r. i odmówić umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne figurującego na kontach: osobistym, pracowniczym i agencyjnym w łącznej kwocie 23.958,13 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu podniósł, że pismami z 30.03.2006 r. oraz 21.04.2006 r. zwracał się Skarżącego o dostarczenie aktualnych dokumentów, dotyczących jego sytuacji finansowej jak i rodzinnej, lecz Skarżący z tego obowiązku się nie wywiązał. W rezultacie organ nie miał możliwości dokonania oceny jego sytuacji materialnej. Jednocześnie w toku dokonywanych czynności ustalono, że Skarżącemu zostało przyznane prawo do wojskowej renty inwalidzkiej z Wojskowego Biura Emerytalnego w W. (obecnie 1.015,35 zł miesięcznie). Ponadto czerwcu 2005 r. Skarżący otrzymał odszkodowanie za lata wcześniejsze w łącznej kwocie 41.927,30 zł. Dodatkowo Prezes Zakładu wskazał, że żona Skarżącego zatrudniona jest w Wyższej Szkole Ekonomicznej w W., z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie 2.600,00 zł. W konkluzji organ stwierdził, że w świetle dokonanych ustaleń nie zachodzą: okoliczności uzasadniające umorzenie przedmiotowych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2006 r. Skarżący wniósł o umorzenie zaległości w związku z przedawnieniem się roszczeń. Zdaniem Skarżącego ostatnie z roszczeń przedawniło się w dniu 10 maja 2006 r., co oznacza, że decyzja Prezesa Zakładu została wydana po terminie określonym w art. 35 uosus. W jego ocenie także decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadą prawną polegająca na naruszeniu przepisów Konstytucji RP oraz art. 10 i art. 81 Kpa. Skarżący podniósł, że nie udostępniono mu akt, jak również uniemożliwiono mu składanie wniosków dowodowych. Z tego względu wystąpił do Zakładu o odszkodowanie w wysokości 50.000 zł. Dodatkowo Skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu, przytaczając przepisy prawa, powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. wszczynającym postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz odsetek. W sprawie bezsporne jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 222/05 zawarł określone zalecenia co do dalszego postępowania, w szczególności zaś wskazał organom, aby odniosły się do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odzwierciedla pogląd wypracowany już w orzecznictwie NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r., tj. przed reformą sądownictwa administracyjnego. Przykładowo tylko wskazać można na wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1177/97), którego treść, mimo zmiany stanu prawnego, pozostaje w pełni aktualna, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, a także w razie wzruszenia "pierwotnego" wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej [obecnie w drodze skargi kasacyjnej zgodnie z art. 173 p.p.s.a]. NSA wskazał, także, iż naruszenie tego obowiązku przez organy administracyjne musi być konsekwentnie eliminowane poprzez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej zaprezentowaną oceną prawną także i samego Sądu. Podobnie rozstrzygał NSA w wyroku z dnia 22 marca 1999 r. (sygn. akt IV SA 527/97) dodatkowo wskazując, że "związanie samego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 30 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Prezes Zakładu nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 24 października 2005 r. w części dotyczącej odniesienia się do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tę kwestię zrekapitulował jedynie zdaniem: "Zakład po analizie akt stwierdził, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu". Takie działanie organu administracji należy postrzegać także jako naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż w badanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 uosus do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kpa. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 uosus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz.1365, powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W tej sytuacji decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez Kpa. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w tym kontekście, Sąd stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga uzasadnienie tej decyzji, gdyż jest ono jednym ze wskazanych w art. 107 Kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, rozumianej jako akt procesowy stosowania prawa. Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do lakonicznego przedstawienia stanu faktycznego sprawy i konkluzji, że dokonane ustalenia nie uzasadniają umorzenia przedmiotowych należności. W zaskarżonej decyzji na próżno także szukać uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 § 1 Kpa. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia faktycznego, ale tylko częściowo - ponieważ nie odnosi się do kwestii przedawnienia przedmiotowych należności, na próżno szukać też w nim informacji w zakresie poczynionych w tym zakresie ustaleń. Uzasadnienie to nie spełnia również wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie uzasadnienia prawnego. Nie tylko bowiem nie przytoczono w nim przepisów prawa, ale także nie wyjaśniono podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Sąd zwraca uwagę, że brak powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian. Wskazane już istotne uchybienia procesowe przedwczesnym czynią badanie, czy w sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 153 ppsa oraz art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji.