III SA/Wa 2012/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. L. i K. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz umorzenia odsetek od zaległych składek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 28 lutego 2006r. Skarżący H. i K. L. zwrócili się do Dyrekcji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej:"KRUS") z wnioskiem o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników Skarżącego - K. L., oraz rozłożenie pozostałej kwoty na raty, płatnej raz w roku, przez okres 4 lat. Wskazali, iż gospodarują na 7.01 ha ziemi w gospodarstwie o szóstej klasie gleby i mają dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Zwrócili uwagę na swoją trudną sytuację finansową (spłata kredytu bankowego, niska cena żywca, słaba opłacalność gospodarowania na ziemi o niskiej klasie). Oświadczyli, iż osiągają niewielkie zyski z tytułu zatrudnienia (na poziomie minimum socjalnego) oraz ponoszą wydatki na dzieci i pozostaje im niewiele na życie i bieżące potrzeby. Wyjaśnili, iż rozłożenie zaległości na raty i umorzenie odsetek pozwoliłoby na uregulowanie zobowiązania bez dużego obciążenia ich gospodarstwa. W piśmie z dnia 10 marca 2006r., uzupełniającym wniosek o umorzenie Skarżąca wniosła o umorzenie w całości jej zadłużenia wobec KRUS, włączając w to również okresy krótkiego podlegania ubezpieczeniu przez męża, spowodowanych przerwami w jego zatrudnieniu. W dniu 10 marca 2006r. Inspektor KRUS przeprowadził w gospodarstwie Skarżących wizytację, w trakcie której ustalono, że rodzina zajmuje dom murowany, obejmujący dwa pokoje, kuchnię, bez łazienki i bez centralnego ogrzewania. Wskazano, iż Skarżąca uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 650 zł. miesięcznie, oraz 80 zł. miesięcznie tytułem dodatku rodzinnego. Mąż Skarżącej jest zatrudniony i uzyskuje dochód w wysokości 800 zł miesięcznie. Stwierdzono, iż w gospodarstwie znajdują się maszyny rolnicze, samochód marki Ford Escort z 1982r. oraz wskazano na niewielką ilość zwierząt inwentarskich. Nadto ustalono, iż w okresie ostatnich kilku miesięcy miały miejsce liczne padnięcia posiadanych zwierząt, co wiąże się z szacunkową stratą w wysokości około 5800 zł. Ponadto wskazano, iż w wyniku suszy w 2003r. Skarżący ponieśli straty w uprawach w wysokości 85 % oraz w 2005r. w wysokości 75 % upraw. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) - dalej: "u.u.s.r., Prezes KRUS umorzył składki z tytułu nieopłaconych składek za czwarty kwartał 1999r., czwarty kwartał 2000r. i czwarty kwartał 2005r. w łącznej wysokości 1.126,30 zł. oraz umorzył 50% odsetek od pozostałego zadłużenia, tj. kwotę 1.090,50 zł. pod warunkiem uregulowania pozostałego zadłużenia. W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, iż sytuacja materialna nie jest trudna i nie odbiega znacząco od sytuacji innych rolników prowadzących gospodarstwa na tym terenie. Ponadto przychód z gospodarstwa wyniósł w 2004r. 1447,14 zł. oraz wskazano na uzyskiwany dodatkowy dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Poinformował jednocześnie, iż zadłużenie za okres od czwartego kwartału 1998r. do pierwszego kwartału 2006r. w wysokości 5.166 zł. rozłożone zostało na 32 raty w osobnej decyzji. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 3 kwietnia 2006r. Skarżący zwrócili się o umorzenie choćby połowy zadłużenia wynoszącego 5.166 zł. W uzasadnieniu wskazali, na swoją bardzo trudną sytuację materialną (niskie dochody i plony, słabą kategoria gleb, praca poza gospodarstwem w celu utrzymania rodziny, zaciągnięte kredyty w banku, nieopłacalność produkcji zwierzęcej, trudne warunki mieszkaniowe). Oświadczyli, iż Skarżący pracuje sezonowo, mają dwie córki w wieku 12 i 14 lat. Ponadto, rozpoczęli budową domu w 1999 r., której do dnia dzisiejszego nie ukończyli, gdyż mieszkają w pomieszczeniu przy budynku gospodarskim, bez ciepłej wody i centralnego ogrzewania oraz bez łazienki w domu. Wyjaśnili, iż maszyny rolnicze, które posiadają to faktycznie stary ciągnik i rozrzutnik do remontu. Podsumowując wyrazili swoje obawy związane z brakiem pracy, wzrostem zadłużenia i poziomem bezrobocia w regionie, w którym zamieszkują. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Prezes KRUS po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Skarżący nie przedłożyli nowych dokumentów w sprawie i nie wnieśli nowych okoliczności uzasadniających powstanie zwłoki w opłaceniu składek. Wskazał, iż argument dotyczący wychowywania dwójki dzieci w wieku szkolnym, nie może stanowić przesłanki do umorzenia. Na powyższą decyzję Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedstawili w niej szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Oświadczyli, że nie mogą pogodzić się z argumentami podniesionymi przez organ rentowy, dotyczącymi ich sytuacji materialnej i mieszkaniowej. Zwrócili się o umorzenie choć połowy istniejącego zadłużenia tj. 5.166 zł., oraz rozłożenie pozostałej kwoty na raty. Wyjaśnili, iż zadłużenie powstało w wyniku braku informacji od organu rentowego o obowiązku opłacania składek przez Skarżącego w okresie kiedy, gdy nie pracował i był zarejestrowany jako bezrobotny. Zarzucili, iż organ rentowy w ogóle nie wziął pod uwagę ich trudnej sytuacji mieszkaniowej (brak łazienki, centralnego ogrzewania, wysokich kosztów opału) oraz niskiej klasy gleby na której gospodarują, nadającej się na zalesienie. Wskazali ponownie, iż dotknęła ich klęska suszy (przez dwa lata z kolei). Ponadto, jedyny ich majątek stanowi stary ciągnik i rozrzutnik do remontu. Oświadczyli, iż są zmuszeni do pracy poza gospodarstwem z powodu z niskich dochodów z prowadzonego gospodarstwa (1.447 zł). W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2006 r., Skarżący podnieśli, iż po raz trzeci zostali dotknięci suszą i ich straty wyniosą średnio 80% upraw. Wskazali, iż straty wyniosą około 1400 zł. Ponadto, umowa o pracę Skarżącego kończy się z dniem 30 listopada 2006 r., a raty od grudnia 2006 r., wzrosną do kwoty 150 zł miesięcznie. Ponownie wyjaśnili, iż utrzymują się tylko z wynagrodzenia Skarżącej, gdyż mąż w okresie zimowym pozostaje bez pracy i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazali, iż wychowanie i edukacja dzieci sporo kosztuje, a oni ciężko pracuję aby zapewnić im byt i utrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Trzymając się zatem granic niniejszej sprawy, Sąd wyjaśnia, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes Kasy), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia, czy rozłożenia na raty zadłużenia, jak domagają się tego Skarżący. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu. Nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta ostatnia sfera nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Przy ocenie legalności skarżonych decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili ich wydawania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.", kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Kasy w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. umorzył składki za czwarty kwartał 1999r., czwarty kwartał 2000r. i czwarty kwartał 2005r. oraz umorzył 50 % odsetek od pozostałego zadłużenia tj. kwotę 1.090 zł., pod warunkiem uregulowania pozostałego zadłużenia (podkreśl. Sądu). Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach u.u.s.r. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., będącym materialnoprawną podstawą umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w tym odsetek, brak jest możliwości uzależnienia umorzenia określonych kwot od jakichkolwiek dodatkowych warunków. Wskazany przepis tego typu rozwiązania nie przewiduje, a zatem organ nie może uzależniać wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od spełnienia przesłanek, których przepisy prawa nie przewidują. Podsumowując, jeśli w ocenie Prezesa Kasy wystąpiły przesłanki do umorzenia określonych kwot, wymienione w sposób wyraźny we wskazanym wyżej przepisie, to umorzenie tych kwot powinno mieć charakter bezwarunkowy. Wprowadzając zatem nieprzewidziany prawem warunek umorzenia należności, Prezes Kasy rażąco naruszył art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., gdyż niejako "uzupełnił" jego normatywną treść o konieczność spełnianie wymogu, którego przepis ten nie przewiduje. Dodać należy, że wskazaną wyżej wadą rażącego naruszenia prawa materialnego obarczona jest również decyzja wydana w drugiej instancji, gdyż utrzymywała w mocy decyzje rażąco naruszającą prawo. Rażące naruszenie prawa stanowi - stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 28 marca 2006r. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd tych zarzutów podniesionych w skardze, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli kwestii umorzenia w sposób postulowany przez Skarżących należności z tytułu składek, w świetle ich sytuacji rodzinnej i majątkowej. Stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa Kasy nie oznacza więc, że wniosek Skarżących o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżących okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań Skarżących objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący nie wnosili o zasądzenie kosztów postępowania, a kosztów sądowych nie ponieśli, gdyż z mocy prawa byli z nich zwolnieni na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) p.p.s.a.