III SA/Wa 2016/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant R.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2006 r. wydaną wobec H.L. - Skarżącego w niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 kwietnia 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. W motywach decyzji Prezes Zakładu wskazał w pierwszej kolejności, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") podstawą do umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za zwłokę jest ich całkowita nieściągalność, a ta zachodzi w przypadkach ściśle wyliczonych w ustawie. W sytuacji natomiast jej braku, przesłanką umorzenia jest ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Ten z kolei interes należy interpretować w ramach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."), które dotyczą umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Następnie organ wywiódł, iż wnioskiem z dnia 3 stycznia 2006 r. H.L. wystąpił o umorzenie ww. składek, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") nie znajdując przesłanek do umorzenia tych należności decyzją z dnia (...) marca 2006 r. odmówił ich umorzenia. Od decyzji Zakładu płatnik w dniu 10 kwietnia 2006 r. złożył w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu. Zdaniem tego organu zobowiązany nie przedłożył jednak nowych dowodów i nie wskazał innych niż zawarte we wniosku z dnia 3 stycznia 2006 r. okoliczności, które umożliwiałyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Prezesa Zakładu sytuacja życiowa wnioskodawcy nie dała podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione warunki przewidziane w art. 28 ww. ustawy. Na decyzję Prezesa Zakładu z dnia (...) maja 2006 r. Skarżący pismem z dnia 29 maja 2006 r. złożył skargę (nazwaną "odwołaniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił niezgodność decyzji z istniejącym stanem faktycznym, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż sytuacja rodzinna i materialna nie pozwala mu na uregulowanie zaległych składek, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, pozbawiając możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadniając zarzut skargi wywodził, iż podejmując rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności Prezes Zakładu nie wziął pod uwagę między innymi, iż Skarżący nie jest właścicielem M.G. w K(...), nie posiada jakichkolwiek nieruchomości, utrzymuje się wraz z żoną wyłącznie z renty w wysokości 630 zł (netto), której znaczna część przeznaczana jest na opłacenie bieżących kosztów mieszkania oraz leczenie żony Skarżącego. Dodatkowo podkreślił, zwrócił on uwagę, iż ze względu na wiek i sytuację na rynku pracy ma problemy ze znalezieniem zatrudnienia. W ocenie Skarżącego przywołane okoliczności nie zostały wzięte należycie pod rozwagę, a świadczą one o wypełnieniu przesłanki umorzenia zawartej w ww. rozporządzeniu. W oparciu o tak postawiony i umotywowany zarzut wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, tak jak wnioskuje Skarżący domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia 6 maja 2006 r. - nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia (...) maja 2006 r. Sąd uznał natomiast, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia (...)maja 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "W związku z Pana wnioskiem złożonym w dniu 10.04.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych (...) odmawiam umorzenia należności z tytułu zaległych składek (...)" i tu nastąpiło wskazanie kwotowe należności i odsetek. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże wbrew jego dyspozycji w ogóle nie wypowiedział się (ani w sentencji, ani też w uzasadnieniu) o "losach" decyzji organu pierwszej instancji (tj. Zakładu) z dnia (...)marca 2006 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo Skarżącego z dnia 10 kwietnia 2006 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z dnia 21 marca 2006 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek Skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., na które powołuje się Skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.