III SA/Wa 2065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Honorata Łopianowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz J. U. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. [dalej również: "Dyrektor", "Organ II instancji"] po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J.U. [dalej również: "Skarżący", "Strona". "Zobowiązany"] na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. [dalej również: "Naczelnik", "Organ I instancji", "Organ egzekucyjny"] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających Zobowiązanego na kwotę 410 907,66 zł utrzymał zaskarżone postanowienie Naczelnika w mocy. Postanowienie wydane zostało w związku z tym, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku Zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z 24 października 2017 r. nr [...], obejmującego należność z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2012 r. w wysokości 4 929 326 zł. oraz należne odsetki za zwłokę. Podstawę wystawienia ww. tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] października 2017 r. Celem realizacji należności dochodzonej powyższym tytułem wykonawczym, Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wystosował zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego: z 24 października 2017 r. skierowane do [...] S.A. oraz skierowane do [...] S.A. Z akt sprawy wynika, że w wyniku ww. zajęć rachunków bankowych, banki przekazały w dniach 24, 25 i 31 października 2017 r. oraz 2 listopada 2017 r. łączną kwotę 7 268 212,74 zł, która została zaliczona na należność główną w kwocie 4 929 326 zł, odsetki za zwłokę w kwocie 1 921 949,57 zł. oraz koszty egzekucyjne w kwocie 410 907,66 zł, natomiast kwota 6 029,51 zł została Stronie zwrócona. Powyższe spowodowało, że należność objęta przedmiotowym tytułem wykonawczym została w całości wyegzekwowana w dniu 2 listopada 2017 r., wskutek czego cel egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego został osiągnięty i postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Pismem z 2 listopada 2017 r. Strona wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 24 października 2017 r. nr 7828.2017. Naczelnik wydał [...] grudnia 2017 r. postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych, którym określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających Zobowiązanego na kwotę w wysokości 410 907,66 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. w związku ze złożonym zażaleniem, postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na to, że wniosek Strony z 2 listopada 2017 r. Naczelnik winien rozpoznać jako żądanie powiadomienia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych, bowiem dopiero wydanie takiego zawiadomienia, jego doręczenie i wniesienie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stosownego żądania, rozpoczyna drogę do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Pismem z 28 lutego 2018 r. Naczelnik zawiadomił Stronę, że w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 24 października 2017 r. powstały koszty egzekucyjne w wysokości 410 907,66 zł, na które składają się: opłata za czynności egzekucyjne w wysokości 342 419,34 zł, opłata manipulacyjna w wysokości 68 483,86 zł oraz opłata za przesyłkę pocztową w wysokości 4,48 zł. Wskazał również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujące kwestię naliczania ww. kosztów egzekucyjnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., działając na podstawie art. 64c § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej również: "u.p.e.a."], wydał 30 kwietnia 2018 r. postanowienie, którym określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających Zobowiązanego na kwotę w wysokości 410 907,66 zł. Na postanowienie Naczelnika Strona wniosła zażalenie, podnosząc naruszenie przepisów regulujących określanie kosztów postępowania egzekucyjnego i zastosowanie ich niezgodnie ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W ocenie Strony określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości wskazanej przez Naczelnika jest niewspółmierne do czynności podjętych przez Naczelnika, które w niniejszej sprawie sprowadzały się do skierowania zajęć do dwóch banków. Po rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika. Organ II instancji argumentował, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, stwierdził niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego i zwrócił uwagę na konieczność podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych. Pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne – takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Organ podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego przeważa pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem jedynie skutek zobowiązujący ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Wyroki te nie powodują utraty mocy obowiązującej regulacji. Ich skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Dyrektor podkreślił, że zgodnie z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej również: "k.p.a."] organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracyjne organy egzekucyjne zatem nie są uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, a obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych czy działania wbrew tym przepisom. Organ podkreślił, że do czasu zakończenia prac legislacyjnych związanych z przygotowaniem nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będącej wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., organ egzekucyjny, wydając postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych, może jedynie opierać się na obowiązujących przepisach regulujących kwestię tych kosztów. Na postanowienie Dyrektora Zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: – art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. Nr 78. poz. 483 ze zm. - dalej jako "Konstytucja RP"], w związku z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie opłaty za zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych Skarżącego na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., podczas gdy ww. przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, a zatem nie mógł stanowić podstawy do naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych bez uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wysokość opłat egzekucyjnych powinna być adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego; – art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie opłaty manipulacyjnej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., podczas, gdy powyższy przepis uznany został również przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej bez uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wysokość opłat egzekucyjnych powinna być adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego; – art. 6 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., podczas gdy przepisy te zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku za niespełniające norm konstytucyjnych, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawidłowego wyliczenia kosztów egzekucyjnych, a tym samym działanie Naczelnika w świetle powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stanowiło naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, tj. zasady legalizmu oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem trafne okazały się zarzuty sformułowane przez Skarżącego. W ocenie Sądu, sposób ustalenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie, zaakceptowany następnie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., jest błędny i narusza normy egzekucyjne, jak również podstawowe zasady prowadzenia postępowania wynikające z k.p.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przepisy na podstawie których wyliczone zostały koszty egzekucyjne, tj. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art, 64 § 6 u.p.e.a. są niezgodne z przepisem art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Niezgodność z Konstytucją RP powołanych przepisów została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. w spr. o sygn. SK 31/14. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności tych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny jest obowiązek ich interpretowania przez organy państwowe oraz sądy w sposób zapewniający poszanowanie norm konstytucyjnych i w konsekwencji ocena zasadności obciążenia Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w łącznej kwocie 410 907,68 zł. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. w spr. o sygn. SK 31/14 stwierdził, że niezgodne z art. 2, art. art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji są: art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia wymienionych opłat w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych oraz art. 64 § 1 pkt 1-5, pkt 7, pkt 11, pkt 12 i § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach [w przypadku należności o znacznej wartości] następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie deroguje zatem wymienionych przepisów u.p.e.a. z porządku prawnego, a jedynie wskazuje na ich zakresowo określoną niekonstytucyjność. Przepisy te nadal zatem obowiązują, zaś rzeczą ustawodawcy jest doprowadzenie ich brzmienia do stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wskazanym przez Trybunał. Nie można więc zasadnie twierdzić, że na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymienione w tym orzeczeniu przepisy u.p.e.a. utraciły domniemanie konstytucyjności ze skutkiem w postaci niemożności ich stosowania i rozstrzygania spraw w oparciu o zawarte w nich normy prawne. Domniemanie ich konstytucyjności zostało bowiem odjęte tylko w takim zakresie, jak orzekł Trybunał i jakkolwiek wytyczenie granic tego zakresu może napotykać na praktyczne trudności, zwłaszcza ad casum, brak podstaw do odmowy stosowania tych przepisów w ogóle. Na taki właśnie skutek omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jak choćby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2018 r. [II FSK 2206/17], z 20 marca 2018 r. [II FSK 778/16], czy z 10 kwietnia 2018 r. [II FSK 914/16]. W konsekwencji, organy te mają nie tylko prawo, ale obowiązek stosowania tych przepisów – z ograniczeniami wynikającymi z treści tego wyroku. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. nie powinien był dokonać, a Dyrektor Izby administracji Skarbowej w W. zaakceptować, wyliczenia kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów u.p.e.a. uznanych za niezgodne z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny – bez ograniczeń wynikających z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na uwagę zasługuje bowiem, że koszty te wyrażają się w wysokości niewspółmiernie wysokiej do czynności podjętych przez organ egzekucyjny: koszty egzekucyjne obciążające Skarżącego, określone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. wynoszą 410 907,66 zł, przy czym aktywność organu egzekucyjnego sprowadziła się do wystosowania zawiadomienia o zajęciach wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego skierowanego do dwóch banków [[...] S.A. oraz [...] S.A.], w wyniku których to zajęć banki przekazały w dniach 24, 25 i 31 października 2017 r. oraz 2 listopada 2017 r. łączną kwotę 7 268 212,74 zł.. W przypadku zatem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że dany przepis jest niezgodny z Konstytucją, sądy i organy państwowe powinny zastosować taką jego wykładnię, która pozostawałaby w zgodności z normami konstytucyjnymi. W szczególności obowiązek ten – w świetle brzmienia art. 190 ust 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne - w odniesieniu do organów państwowych wynika z zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej [art. 8 k.p.a.] oraz zasady legalizmu [art. 6 k.p.a.]. Przepis w oczywisty sposób niekonstytucyjny nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. W świetle powyższego należy wskazać, że określenie kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 410 907,68 zł, na które składa się w szczególności kwota 342 419,34 zł [stanowiąca opłatę za czynności egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego] oraz kwota 68 483,86 zł [pobrana tytułem opłat manipulacyjnych], narusza podstawowe normy konstytucyjne wskazane przez Skarżącego, jak również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. a także zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a. Określone przez Organ egzekucyjny koszty egzekucyjne są wyjątkowo nieproporcjonalne do zakresu czynności podjętych przez ten Organ. Co istotne, w rozpoznawanej sprawie, przymus związany z egzekucją okazał się relatywnie niewymagający działań ze strony organu egzekucyjnego, skoro w wyniku zajęć dwóch rachunków bankowych, banki przekazały w dniach 24, 25 i 31 października 2017 r. oraz 2 listopada 2017 r. łączną kwotę 7 268 212,74 zł, Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z art. 80 § 1 u.p.e.a., czynności związane z zajęciem rachunku bankowego polegają na przesłaniu do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Tym samym, w oczywistej dysproporcji pozostaje kwota określonych kosztów egzekucyjnych do realnego nakładu pracy i zakresu czynności, jakie podjął Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania kwoty dochodzonej należności. Okoliczności rozpoznawanej sprawy determinowały zatem uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.] postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Ponownie ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych Organ egzekucyjny uwzględni swój realny nakład pracy i zakres czynności, jakie podjął, w celu wyegzekwowania kwoty dochodzonej należności zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1-5, pkt 7, pkt 11, pkt 12, art, 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 8 u.p.e.a., zaprezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. w spr. o sygn. SK 31/14. Na wniosek Skarżącego, Sąd zasądził na Jego rzecz koszty postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., w kwocie obejmującej uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika – doradcy podatkowego oraz opłatę skarbową. Sąd zasądził zatem od organu podatkowego drugiej instancji – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz Skarżącego, który wygrał postępowanie: równowartość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł, wynagrodzenia doradcy podatkowego w kwocie 240 zł oraz kwoty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, co daje łącznie 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.