III SA/Wa 208/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), asesor WSA Hieronim Sęk, asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. w S. w likwidacji na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku S. w S. w likwidacji o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i odsetek w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 u.s.u.s., po spełnieniu wskazanej tam przesłanki może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek, z zastrzeżeniem ust. 3a u.s.u.s. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie została spełniona wymagana przepisami przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, że w przypadku podmiotu w likwidacji ma to miejsce wówczas, gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. W przypadku S. w S. w likwidacji warunek ten nie został spełniony, gdyż w czasie trwania postępowania likwidacyjnego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, która uniemożliwia uregulowanie zaległych należności z tytułu składek. Nadto w treści uzasadnienia orzeczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, iż wnioskodawczyni posiada także zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych, które to należności, w świetle przepisów ustawy nie podlegają umorzeniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, S. w S. w likwidacji wniosła o umorzenie zaległości i odsetek od nieopłaconych składek oraz podniosła, że na dzień otrzymania decyzji nie posiadała żadnego majątku pozwalającego na spłatę zadłużenia. Nadto Spółdzielnia wskazała, że w dniu 29 lipca 2005 r. doszło do spisania aktu notarialnego, mocą którego sprzedana została nieruchomość, będąca jej własnością i na konta Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Z. przekazano następujące kwoty: [...] zł na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, [...] zł na ubezpieczenie zdrowotne oraz [...] zł na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, w wydanej decyzji wyjaśnił, iż na dzień jej wydania postępowanie likwidacyjne nie zostało zakończone, w związku z powyższym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. S. w S. w likwidacji pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że w dniu 26 sierpnia 2005 r. otrzymała decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2005 r. W sytuacji, gdyby decyzja dotarła do skarżącej niezwłocznie po jej wydaniu, nie doszłoby do sprzedaży nieruchomości, co miało miejsce w dniu 29 lipca 2005 r., która to nieruchomość była ostatnim składnikiem majątku S.. Skarżąca wskazała, że wartość przedmiotowej nieruchomości określona została przez biegłego na [...] zł, a przekazana kwota na konto zakładu Ubezpieczeń Społecznych - [...] zł - przekracza wartość możliwą do uzyskania w drodze egzekucji, zwłaszcza po uwzględnieniu kosztów i procedur egzekucyjnych oraz odsetek. Jednocześnie raz jeszcze podkreślono, iż skarżąca nie posiada żadnego innego majątku umożliwiającego całkowitą spłatę zadłużeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżąca kolejnymi pismami z dnia 18 kwietnia 2005 r. oraz z dnia 5 grudnia 2005 r. wyjaśniła, że rozmowy w sprawie umorzenia zaległości prowadziła z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. już w kwietniu 2004 r., gdyż nieruchomość należąca do S. obciążona była hipoteką przymusową na rzecz Zakładu. Wystąpiono więc o zgodę na zwolnienie hipoteki i sprzedaż nieruchomości. W dniu 12 lipca 2005 r. S. otrzymała promesę warunkującą wykreślenie zabezpieczenia hipotecznego po dokonaniu na rzecz Zakładu wpłaty stanowiącej [...] procent ceny sprzedaży nieruchomości. S. promesę tę potraktowała jako zgodę na umorzenie należności powyżej tej kwoty. Do pisma z dnia 18 kwietnia 2005 r. skarżąca dołączyła pismo Zakładu wyrażające zgodę na wykreślenie hipoteki przymusowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. i wcześniejszą promesę wydaną w tej sprawie przez Zakład w dniu [...] lipca 2005 r., a nadto akt notarialny sprzedaży nieruchomości oraz dowody wpłat pieniężnych dokonanych na konto Zakładu z tytułu zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94) podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji. Należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, dają stronie możliwość obrony swoich interesów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, że nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy w istocie wskazał jedynie, że nie zostało zakończone postępowanie likwidacyjne w stosunku do zobowiązanego i fakt ten wpłynął na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Z dokumentów dołączonych w postępowaniu sądowym wynika, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji skarżąca otrzymała od Zakładu "P. zwolnienia z zabezpieczenia hipotecznego nieruchomości objętej [...] nr [...]" - pismo z dnia 11 lipca 2005 r., z której wynikało, iż po wpłacie na konto Zakładu kwoty stanowiącej [...] ceny sprzedaży nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyrazi zgodę na odstąpienie od dokonanego zabezpieczenia hipotecznego. Następnie S. dokonała sprzedaży nieruchomości i uiściła należność we wskazanej części. Pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. Zakład udzielił zgody na wykreślenie hipotek przymusowych. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania kilkakrotnie przedkładała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dokumenty dotyczące jej stanu finansowego, w tym akt notarialny dotyczący sprzedaży nieruchomości i dowody wpłat żądanych przez Zakład kwot. Tymczasem Prezes Zakładu w ustalonym stanie faktycznym, w treści uzasadnienia decyzji nie wskazał tego faktu, jak też, że strona przedkładała w toku postępowania dokumenty świadczące o jej możliwościach płatniczych, sytuacji finansowej S.. Dokumentów przedstawionych przez stronę brak w aktach administracyjnych. W tym miejscu należy podkreślić, iż organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy i odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę oraz do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, zarówno do tych, które już wyczerpująco omówił organ I instancji, jak i tych które przedstawiono w postępowaniu ponownym. Prezes Zakładu winien więc ustalić rzetelnie stan faktyczny oraz dokonać, jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek do umorzenia należności. Zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane jeżeli nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Zgodnie jednak z art. 127 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), s. w likwidacji może być wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego po zaspokojeniu wszelkich należności. Jest to data zakończenia postępowania likwidacyjnego. Oznacza to, że zanim S. nie uzyska postanowienia o umorzeniu nie zakończy postępowania, a zakończyć go nie może bo ma zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opisana sytuacja prawna wymaga więc wyjaśnienia w świetle ewentualnych wpływów S. z prowadzonej działalności w likwidacji, o ile ją prowadzi, bądź ze sprzedaży innych środków trwałych. Wyjaśnienia jednak przede wszystkim wymaga, czy określona w decyzjach kwota zaległości uwzględnia przekazane przez S. należności, czy też jest to kwota pierwotna. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia argumentacji przytoczonej przez organ I instancji. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie przepisów art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.