III SA/Wa 2085/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 14 października 2003r., Z. S. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za II i III kwartał 2003r. ze względu na trudną sytuację finansową, spowodowaną klęskami żywiołowych, które zniszczyły zbiory truskawek w 50%, zboża w 30%, jak również niskich cen na pomidory, które zgniły na polu. Wyjaśnił, że na utrzymaniu ma troje dzieci w wieku szkolnym. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego 12 listopada 2003r., "po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności podjął decyzję negatywną". W podstawie prawnej wskazano art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.r. Wyjaśniono ponadto, że rozumiejąc sytuację strony, przyznano jej układ ratalny, który załączono do decyzji i przesłano wraz z przekazami. W decyzji nie umieszczono pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Z. S. pismem z 4 lutego 2005r., wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku złożonego w 2003r., powołując się na protokół Komisji Wojewódzkiej, znajdujący się w gminie, w którym stwierdzono, że susza wywołała stratę w wysokości 6.000 zł. Odwołał się ponadto do treści rozporządzenia Rady Ministrów, uznając że wydane w sprawie decyzja nie jest słuszna. Prezes KRUS w decyzji z [...] marca 2005r., na której widniej również data 31 marca 2005r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2003r., odwołując się do treści art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. W trzyzdaniowym uzasadnieniu stwierdzono, że podanie nie wnosi nic nowego do sprawy. Potwierdza jedynie sytuację opisaną w podaniu z 14 października 2003r., a na zadłużenie strony wobec KRUS zostało zabezpieczone hipoteką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2005r. strona ponownie opisała swoją trudną sytuację finansową, która spowodowała złożenie wniosku o umorzenie długu z tytułu nieopłaconych składek. Zarzuciła, że decyzja KRUS nie uzasadnia odmowy umorzenia składek. Stwierdził, że KRUS przeprowadził wizytacja gospodarstwa podczas nieobecności strony, uznając że obecność starej matki wystarcza. Podniósł ponadto, że składki były również naliczane za żonę która w tym czasie pracowała i podlegała ubezpieczeniu ZUS. Stwierdził, że ta sprawa nie została wyjaśniona przez 2 lata. Tym samym KRUS działał na szkodę strony. Prezes KRUS w odpowiedzi na złożoną skargę uznał, że podniesione zarzuty są całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnikliwie rozważono wnioski skarżącego zarówno pod kątem interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, uzasadniając odmowne stanowisko w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że zaproponowany układ ratalny został zerwany przez rolnika 1 sierpnia 2004r. Wyjaśniono także, że informację o podjęciu przez żonę podatnika zatrudnienia KRUS otrzymał 21 maja 2004r., a [...] maja 2004r. została wydana decyzja o wyłączeniu tej osoby z ubezpieczenia społecznego rolników okresie od 1 kwietnia 2003r. do 15 kwietnia 2003r. oraz od 1 kwietnia 2004r. do 30 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które w jej ocenie uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, Prezes KRUS dopuścił się naruszenia przede wszystkim przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.s.r., Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej i decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 k.p.a. w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było więc zastosowanie się do przepisów k.p.a., zarówno w postępowaniu toczącym się w pierwszej, jak i drugiej instancji. Odpowiedzi, jakie elementy składowe powinna zawierać wydawana decyzja należało poszukiwać w treści art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu należało w wydawanych decyzjach oznaczyć organ administracji publicznej oraz stronę lub strony (co uczyniono), datę wydania, (wątpliwości w tym zakresie budzi decyzja drugiej instancji), powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia, zamieścić uzasadnienie faktyczne i prawne (obie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zawierają w tym zakresie zasadnicze braki) oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (decyzja organu pierwszej instancji w tym względzie posiada wadliwość, której nie dostrzegł organ drugiej instancji), a decyzja w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna także zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (decyzja organu pierwszej instancji, zważywszy na stan prawny, w którym była wydawana, posiada wadliwość, której nie dostrzegł, o czym świadczyć może uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji). W związku z tym Sąd stwierdza, że wydane w sprawie akty administracyjne posiadają istotne i podstawowe braki z punku widzenia zgodności z art. 107 § 1 k.p.a. Należy równie zwrócić uwagę, że decyzja, będąc aktem administracyjnym regulującym uprawnienia indywidualne, rozstrzyga sprawę, co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W związku z tym zamieszczenie w decyzji wydanej w pierwszej instancji sformułowania "podjął decyzję negatywną", nie jest prawidłowe ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. Organ administracyjny, uwzględniając dyspozycję art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, może odroczyć termin płatności, rozłożyć spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszy: emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o które ubiega się skarżący. Należało też w sentencji decyzji dać wyraz temu, jakiego okresu dotyczą składki, których umorzenia domagała się strona skarżąca. Sąd wyjaśniając, z jakiego powodu uznał, że wydane w sprawie decyzje organów zawierają zasadnicze braki w uzasadnieniach faktycznych, a co za tym idzie, odbiegają od normy prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. - w tym zakresie podzielając zarzut strony zawarty w skardze - stwierdza, że w uzasadnieniach tych, mimo zebrania materiału dowodowego, zabrakło wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie się do treści art. 107 § 3 k.p.a. jest również ważne ze względu na wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę ogólną - przekonywania stron, która nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z tą regułą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ podatkowy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub pominie je milczeniem, nie ujmując ich w decyzji. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". W sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do argumentacji skarżącego, mimo iż powinno to być przedmiotem analizy. Strona w złożonych wnioskach przedstawiła okoliczności uzasadniające - w jej opinii - umorzenie należności. Powołała się na protokół Gminnej Komisji ds. szacowania zakresu i wysokości szkód doznanych w wyniku klęski suszy w maju i czerwcu 2003r., w którym stwierdzono straty w kwocie około 6.000 zł, powstałe w gospodarstwie prowadzonym przez skarżącego, na skutek klęski suszy. W opinii Sądu zaznaczyć należy, że treść materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, znacznie wykracza poza trzyzdaniowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. W sprawie nie wyjaśniono również kwestii, która została podniesiona w skardze, iż jeden z dowodów został przeprowadzony bez udziału strony. Tym samym, w świetle art. 81 k.p.a. okoliczności wynikające z tego dowodu nie mogły być uznane za udowodnione, gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w stosunku do nich. Z akt sprawy nie wynika również, że skarżącemu - stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania - umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy obu instancji w ogóle w toczącym się postępowaniu nie zastosowały przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego prawidłowe zastosowanie tego przepisu polega na wyznaczeniu stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martycz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 130 i nast.). Odstąpienie od wypełnienia ww. obowiązku wynikającego jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych określonych w § 2 tego przepisu, tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a. organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10. W aktach sprawy, a na ich podstawie, Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brak oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 k.p.a. O przesłance tej nie wspomina się także w uzasadnieniach: zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na lakoniczność i skrótowość. Organ pierwszej instancji ograniczył treść swej decyzji do sformułowania: "podjął decyzję negatywną" oraz poinformowania skarżącego o przyznanym układzie ratalnym. Tym samym organ drugiej instancji wydając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji powinien zastanowić się czy jest ono prawidłowe. Nie zachodziła bowiem również przesłanka wymieniona w art. 107 § 4 k.p.a. Wyłącznie na podstawie tego przepisu organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji i tylko, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Sytuacja taka nie występuje, co oznacza, że organy naruszyły ww. przepis, ograniczając uzasadnienie do jednego zdania (organ pierwszej instancji), trzech zdań (organ drugiej instancji). Sąd stwierdza ponadto, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowych, a z takimi mamy do czynienia w sprawie - uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, czy uznanie ze swobodnego nie przerodziło się w dowolne. Skoro organ może, a nie musi umorzyć należności z tytułu składek, powinien w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ocenić istnienie lub nieistnienie kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, o których mowa w art. 41a u.s.r. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należy wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 107 § 1 k.p.a. oraz w art. 138 k.p.a. Za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego należy uznać również wskazanie w decyzji pierwszej instancji jedynie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Organ ten powinien powołać również art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. Brak w opisanym zakresie dotyczy też decyzji odwoławczej. Czym również naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. Sąd w odniesieniu do stwierdzenia organu odwoławczego, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wniósł nic nowego do sprawy, stwierdza że - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. Nie oznacza to jednak, iż strona nie może i nie powinna przedstawić posiadanych przez siebie dokumentów potwierdzające okoliczności, w jakich się znajduje. Obowiązkiem organu jest ponadto umożliwienie przedstawienia tych dokumentów przez skierowanie do strony stosownego wezwania, jak również - co podniesione zostało wyżej - wezwanie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia jednocześnie, ze uznając, iż zakres postępowania odwoławczego (w tym treść art. 138 k.p.a.) umożliwia organowi drugiej instancji wyeliminowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji, uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, umożliwiając tym samym wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.