III SA/Wa 2089/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, asesor WSA Alojzy Skrodzki, asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rzecz pełnomocnika skarżącego kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej B. i J. Z. są właścicielami gospodarstwa rolnego w miejscowości J. gmina O. o powierzchni 3,51ha fizycznego (3,45 ha przeliczeniowego) od 9 maja 1988 roku. Decyzjami Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej KRUS) z dnia [...] września 2003 roku B. Z. została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników za okresy: 9 maja 1988 roku - 31 grudnia 1988 roku, 1 czerwiec 1989 roku - 3 wrzesień 1989 roku, 1 styczeń 1993 roku - 31 maja 1993 roku, zaś J. Z. za okresy: 9 maj 1988 roku - 1 listopad 1990 roku, 16 marzec 1996 roku - 30 listopad 1997 roku i od 1 stycznia 2000 roku. Małżonkowie Z. zostali zobowiązani do zapłaty zaległych składek wraz z odsetkami za okresy od I kwartału 1996 roku do IV kwartału 1997 roku oraz od I kwartału 2000 roku do III kwartału2003 roku w łącznej kwocie 8.452 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. Z. do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych W., który prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2004 roku odwołanie to oddalił. J. Z. 11 kwietnia 2005 roku złożył wniosek o wznowienie tego postępowania. W dniu 4 kwietnia 2005 roku J. Z. wystąpił również do Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS W. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zadłużenie na dzień 4 kwietnia 2005 roku ustalono na kwotę 9.389,40 zł) podnosząc, iż nie jest on w stanie spłacić zadłużenia z uwagi na całkowity brak dochodów. Decyzją z [...] maja 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS W. działając z upoważnienia Prezesa KRUS odmówił umorzenia zadłużenia na podstawie art.36 ust.1 pkt 10 oraz art.41a ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Z 1998 roku Nr 7 poz.25 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu podano, że ulgi stosuje się w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w przypadku znacznego ograniczenia możliwości płatniczych wskutek zaistnienia zdarzeń losowych. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, ponadto małżonka wnioskodawcy osiąga dochody spoza rolnictwa. J. Z. w dniu 24 maja 2005 roku złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podniósł, że w czasie przeprowadzonej przez pracownika KRUS kontroli wskazał przyczyny, dla których ubiega się o umorzenie zaległych składek. Nie posiada żadnych dochodów, jego rodzina (cztery osoby) utrzymuje się z wynagrodzenia, jakie pobiera żona w kwocie około 1100 zł miesięcznie. Po dokonaniu opłat związanych z użytkowaniem domu pozostaje im kwota około 400 zł. Nieopłacalność produkcji rolnej i wysokie koszty produkcji pozbawiły go dochodów, a z uwagi na wysokie bezrobocie nie ma szans na znalezienie pracy poza rolnictwem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS W. działając z upoważnienia Prezesa KRUS odmówił umorzenia należności, uzasadniając decyzję tym, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności mogących skutkować umorzeniem zaległości. Sytuacja J. Z. nie odbiega od przeciętnej rolników mających podobny areał ziemi, ponadto jego żona uzyskuje dochody spoza rolnictwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w dniu [...] lipca 2005 roku złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał argumenty dotychczas wskazywane, ponadto dodał, iż z uzyskiwanych dochodów utrzymują wraz z żoną córkę - studentkę wyższej niepublicznej uczelni (360 zł miesięcznie) oraz syna - ucznia klasy zerowej szkoły podstawowej, w związku z czym sytuacja jego rodziny jest tragiczna, a możliwości płatnicze - żadne. Organ nie rozważył możliwości innego rozstrzygnięcia niż umorzenie całej kwoty zadłużenia, tj. umorzenie odsetek, czy też rozłożenie należności głównej na raty. Przed Sądem Okręgowym W. toczy się postępowanie dotyczące wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wysokości naliczonych zaległości, a w przypadku wznowienia, nowe postępowanie może trwać tak długo, że nastąpi przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa KRUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Uzasadnienie swojej decyzji Prezes KRUS ograniczył do stwierdzenia zawierającego się w jednym zdaniu, że -sytuacja w gospodarstwie nie odbiega od przeciętnej u innych rolników posiadających podobny areał ziemi". W drugim zdaniu (uzasadnienie zawiera cztery zdania) stwierdzono, że małżonka rolnika uzyskuje dochody spoza rolnictwa. Nie odniesiono się w żaden sposób do przedstawionych przez Skarżącego informacji dotyczących osiąganych przez jego rodzinę dochodów, ani wydatków koniecznych dla utrzymania rodziny. Sam fakt uzyskiwania dochodów przez małżonkę rolnika dochodów poza rolnictwem (bez wskazania nawet wysokości tego dochodu i wpływu na sytuację materialną rodziny) nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest bardzo dobra i pozwala na swobodne uiszczenie zaległych składek (w kwocie ponad 9.000 zł), a taki właśnie wydźwięk z powodu braku odniesienia się do poszczególnych zarzutów skarżącego ma lakoniczne uzasadnienie organu. Uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny możliwości płatniczych Skarżącego w odniesieniu do indywidualnej sytuacji, w jakiej się znajduje. W tym miejscu warto też zauważyć, że Prezes KRUS w swoim uzasadnieniu winien był też odnieść się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Na podstawie art. 41a ust 2 u.u.s.r. umorzenie może nastąpić w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi gdy w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu, z którego można dochodzić należności, a brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności, dłużnik zmarł, kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym albo jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Żadna z tych przesłanek nie została omówiona w uzasadnieniu decyzji, tak więc domniemuje się, że żadna z tych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Ponadto Prezes KRUS wskazał na to, że J. Z. nie przedstawił w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji podjętej w I instancji, a które nie były brane pod uwagę przy wydaniu decyzji w I instancji, nie odnosząc się do zarzutów Skarżącego wskazanych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że Prezes KRUS bazuje na dwuzdaniowym uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu niemożliwym jest ustosunkowanie się do decyzji zawierającej dwuzdaniowe uzasadnienie, a co więcej twierdzenie na podstawie tego uzasadnienia, że jakiekolwiek okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego w postępowaniu w I instancji. W związku z powyższym wskazać należy, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, które twierdzenia strony uznano jako istotne i mające wpływ na treść decyzji, a które uznano za nieistotne i dlaczego. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Jak powołano już wyżej w decyzji wydanej w II instancji Prezes KRUS podkreślił tylko, iż argumenty Skarżącego powołane w podaniu nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Prezes KRUS jako organ odwoławczy nie odniósł się natomiast w żaden sposób do zarzutów J. Z. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w tym do argumentu, bardzo złej sytuacji materialnej Skarżącego i jego rodziny, uzyskiwanych dochodów, możliwości zarobkowych i wydatków. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że argumenty zawarte we wniosku nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należało uznać, że podczas postępowania prowadzonego przez Prezesa KRUS doszło do takiego naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji i mogło skutkować jej uchyleniem. Skarżący podnosił również, iż organ odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i nie skorzystał z możliwości umorzenia zaległych odsetek, bądź rozłożenia należności na raty, jakie daje mu ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem organ rozpatruje sprawę na podstawie i w ramach żądania strony. Przez -należności", których umorzenia odmówił organ należy rozumieć także odsetki od zaległych składek. Skarżący niezależnie od toczącego się niniejszego postępowania może wystąpić do organu z wnioskiem o rozłożenie należności na raty. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. ----------------------- 8