III SA/Wa 2092/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 3) określa, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 i 2 nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) odmówił M. H. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres sierpień-październik 1998r. w łącznej kwocie 11.349,90 zł, w tym z tytułu składek 3.859,90 zł i odsetek 7.490 zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż została ona wydana na skutek rozpatrzenia wniosku, złożonego w dniu 29 grudnia 2005r. Powołując się na art. 28 ust. 1, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", Prezes ZUS stwierdził, że M. H. od dnia 1 marca 1998r. do 1 kwietnia 1999r. prowadziła działalność gospodarczą i była obowiązana do terminowego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. Z uwagi na niewywiązywanie się z tego obowiązku powstało zadłużenie. Organ nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia, gdyż M. H. otrzymuje świadczenie rentowe, ponadto zadłużenie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym w Urzędzie Skarbowym L. Zdaniem Prezesa ZUS nie można zatem uznać, że należności są całkowicie nieściągalne i umorzyć ich w oparciu o art. 28 u.s.u.s. Organ podkreślił, że fakt iż M. H. jest zobowiązana do płacenia alimentów na rzecz córki nie stanowi przesłanki do umorzenia należności na rzecz składek. Ponadto orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter okresowy, więc jest możliwe, że stan zdrowia M. H. może ulec poprawie i będzie ona mogła podjąć zatrudnienie. Nie można stwierdzić, że na pewno w późniejszym okresie M. H. nie będzie dysponowała większymi środkami, które pozwolą na uregulowanie całości zadłużenia. Istotne jest również, zdaniem organu, iż nieopłacone składki za zatrudnianych pracowników mogą ograniczyć ich okres ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 kwietnia 2006 r. M. H. wniosła o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami. Zobowiązana podkreśliła, iż Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję skupił się wyłącznie na całkowitej nieściągalności przedmiotowej zaległości, pominął zaś całkowicie możliwość umorzenia składek ze względu na sytuację rodzinną i majątkową M. H.. Zarzuciła organowi, że nie uwzględnił obowiązujących przepisów, a w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003r.". Utrzymywała, iż udowodniła, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a przede wszystkim pozbawi ją możliwości płacenia alimentów. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2006r. Organ stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż zobowiązana nie przedstawiła nowych okoliczności lub dowodów mających wpływ na umorzenie zadłużenia. Uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności, ponieważ M. H. pobiera świadczenie rentowe, a poza tym zaległości są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Stanął na stanowisku, że argumenty podniesione we wniosku nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., aczkolwiek sytuację materialną zobowiązanej ocenił jako trudną. Nie pozostaje ona bowiem bez środków do utrzymania, a poza tym możliwe jest, że w przyszłości sytuacja ulegnie poprawie. W skardze M. H. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dowodziła, że zapłacenie należności z tytułu składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Tymczasem Prezes ZUS nie ocenił przesłanek umorzenia należności w świetle postanowień tego przepisu. Utrzymywała, iż wszczęcie wobec niej egzekucji pozbawi ją i jej córkę możliwości koniecznego utrzymania w zakresie podstawowych potrzeb życiowych, jedynym jej dochodem jest bowiem renta. Zarzuciła Prezesowi ZUS, iż nie umorzył chociażby części zadłużenia, czym zwiększyłby jej szansę na spłatę zaległości. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd, działając w myśl powyższego przepisu przede wszystkim sprawdził z urzędu, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie są dotknięte którąś z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." i stwierdził, iż decyzja wydana w I instancji jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w pkt 1 tego przepisu. Została ona bowiem wydana przez Prezesa ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Decyzja ta narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Prezesowi ZUS kompetencji ani uprawnień organu I instancji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. właściwym do umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości określa organ właściwy do wydania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Bezsprzecznie nie jest nim Prezes ZUS, lecz Zakład. Prezes ZUS w sprawach o umorzenie należności jest właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (a zatem rozstrzyganych w pierwszej instancji decyzjami ZUS - przypis Sądu) nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 omawianego przepisu, lecz stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przytoczony przepis stanowi nadto, że przedmiotowy wniosek kieruje się do Prezesa ZUS i do jego rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy, dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Skoro zatem decyzję pierwszoinstancyjną wydał w niniejszej sprawie Prezes ZUS nie będąc właściwy do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności, stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości, czyli jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzja dotknięta taką wadą nie może ostać się w obrocie prawnym, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie decyzji z dnia [...].03.2006r. z obrotu prawnego i niedopuszczalne było utrzymanie jej w mocy. Z tego względu decyzja Prezesa ZUS z dnia [...].05.2006r. jest na tyle wadliwa, iż koniecznym stało się jej uchylenie przez Sąd Ponieważ zaskarżoną decyzją została utrzymana decyzja wydana przez organ nieuprawniony, Sąd odstąpił od oceny postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, gdyż poddając je ocenie doprowadziłby do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd, zamiast przez organy, a to byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Oczywistym zastąpieniem organów przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy byłoby poddanie ocenie zaskarżonej decyzji, która w zasadniczej części opiera się na rozstrzygnięciu decyzji wydanej przez organ nieuprawniony do jej wydania. Decyzja wydana przez właściwy organ może zawierać inne rozstrzygnięcie, może też mając takie samo rozstrzygnięcie jak wydane w niniejszej sprawie zawierać inne jego uzasadnienie, które jest szczególnie istotne w sprawach o umorzenie należności. Zatem tylko decyzja organu odwoławczego, która odnosi się do decyzji wydanej przez właściwy organ może być poddana kontroli Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz oceny merytorycznego rozstrzygnięcia. Celem wyjaśnienia, zważywszy na zawarty w skardze wniosek o umorzenie przez Sąd zaległej należności, dodać trzeba, iż jak to wcześniej wyjaśniono, ponieważ sąd nie wydaje w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz poddaje jedynie kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie, nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o umorzenie należności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.