III SA/Wa 2103/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie asesor WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnej części podstawowej subwencji ogólnej za 2002r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] Minister Finansów zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy T. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnej dla Miasta i Gminy T. części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. W powołanym piśmie Minister Finansów wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z nadesłaną, przy piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. , korektą sprawozdania za półrocze 2001 r. W piśmie tym zwrócono się do Burmistrza Miasta i Gminy T. o zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nienależnej części podstawowej subwencji ogólnej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] Minister Finansów, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a", zobowiązał Miasto i Gminę T. do zwrotu nadpłaconej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. w wysokości [...] zł oraz do zapłaty odsetek ustalonych jak dla zaległości podatkowych od nienależnej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej otrzymanej w okresie styczeń - grudzień 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów podniósł, że podstawę prawną dokonania zwrotu subwencji stanowił przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 ( Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do końca 2003 r., zgodnie z którym kwoty uzyskane nienależnie przez gminę przy ustalaniu części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. podlegały zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. , na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zniesienie obowiązku zwrotu lub umorzenie odsetek, odroczenie terminu spłaty i rozłożenie na raty zwrotu przedmiotowej subwencji w formie potrąceń od subwencji należnych za lata następne. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono trudną sytuację budżetową gminy. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że obowiązek zwrotu przez Miasto i Gminę T. części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. wynikał z korekty sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za półrocze 2001 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono również, że ze względu, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu subwencji ogólnej przekazanej w 2002 r., sprawa zwrotu została rozpatrzona na podstawie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003. Podstawę prawną domagania się zwrotu części subwencji stanowił art. 42 ust. 1 w.w. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do końca 2003 r., zgodnie z którym kwoty uzyskane nienależnie przez gminę przy ustalaniu części podstawowej subwencji ogólnej podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z przypadającymi od nich odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą decyzję Burmistrz Miasta i Gminy T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2004 r. zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, art. 10 i art. 107 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o nie obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania przepisy prawa. Skarżąca gmina zarzuciła zaskarżonym decyzjom rażące uchybienie art. 107 k.p.a, ze względu na to, ze decyzje nie zawierały podstawowych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnych, wymienionych w powołanym wyżej przepisie, m.in. przez brak merytorycznej podstawy prawnej. Ponadto w ocenie strony skarżącej nie wyczerpano w pełni zapisów art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zapewnienie gminie czynnego udziału w toku postępowania. Zdaniem skarżącej gminy brak też było dostatecznych możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze zarzucono także, że decyzje Ministra Finansów zostały wydane na podstawie nie istniejących w dniu wydawania tych decyzji przepisów prawa, t.j. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Strona skarżąca podkreśliła, że z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawa ta przestała obowiązywać, z wyjątkiem art. 40 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 1 a), art. 41 ust. 1 pkt 1, które utraciły moc jeszcze wcześniej, t.j. w dniu 29 listopada 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. wskazał także, że od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązuje nowa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), która w całości zastąpiła ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. W ocenie strony skarżącej żaden z przepisów obowiązującej ustawy nie zawiera zapisów uprawniających wszczynanie lub prowadzenie postępowania o zwrot subwencji lub ich części po dniu 1 stycznia 2004 r. w oparciu o przepisy obowiązujące przed tym dniem. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów stwierdził ponadto, że Miasto i Gmina T. miało możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym wypowiadania się w przedstawionej sprawie w poszczególnych, interesujących ją kwestiach. Zdaniem Ministra Finansów zarzut strony skarżącej, co do naruszenia przepisu art. 10 i art. 107 k.p.a. jest niezasadny. Podniesiono także, że obowiązek zwrotu kwot nienależnych powstał z mocy samego prawa, t.j. na mocy przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, zatem wydane w sprawie decyzje mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, m.in. zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd stwierdził takie uchybienia w postępowaniu administracyjnym, które skutkują uchyleniem decyzji obu instancji. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili podjęcia rozstrzygnięcia. Tym samym organy administracyjne stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że zasady ogólne nie są tylko dyrektywami interpretacyjnymi, zawierają one bowiem wiążące normy prawne w postępowaniu administracyjnym, których naruszenie powoduje wadliwość decyzji administracyjnej. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § l tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Obowiązkom organu administracji wynikającym z tego przepisu odpowiadają uprawnienia strony postępowania nie tylko do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ale również do "ostatecznego" wypowiedzenia się w sprawie, bezpośrednio przed jej rozstrzygnięciem. Jak wynika z akt sprawy, Minister Finansów nie zastosował się do dyrektyw wynikających z powyższego przepisu i to zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym wskazać, iż wezwanie strony do zajęcia stanowiska w sprawie, zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nie czyni zadość obowiązkowi organu administracji wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. Z przepisu tego można wnosić, że organ administracji będący gospodarzem postępowania w momencie, gdy zamierza przejść z fazy wyjaśniającej postępowania do fazy jurysdykcyjnej winien poinformować o tym stronę, zawiadamiając ją o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w tym przepisie. Zawiadomienie strony o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego stanowi dla niej ważną informację, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało zakończone. Prawo do wypowiedzenia się w kwestii tego materiału, stwarza stronie ostatnią możliwość wnioskowania o jego poszerzenie. Z tego powodu uzasadniony jest pogląd, że nie można pozbawiać strony prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, przed wydaniem decyzji, nawet w takich przypadkach, w których w ocenie organu administracji, wynik rozstrzygnięcia wydaje się być oczywisty. Nie są przekonywujące i wystarczające dla wykazania zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w zakresie w jakim wymaga tego przepis art. 10 k.p.a., te argumenty Ministra Finansów zawarte w odpowiedzi na skargę, w których wskazuje on na niewielki zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego, czy też na fakt, że strona miała świadomość toczącego się postępowania i tym samym możliwość czynnego w nim udziału, w tym możliwość wypowiadania się każdej interesującej ją kwestii, a także co do zebranych dowodów i materiałów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest bowiem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1996, wydawnictwo C.H.Beck, str 68). Skorzystanie z możliwości określonej w art. 10 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem strony i tylko ona może decydować, czy w danej sytuacji z uprawnienia tego skorzystać. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nie jest dokonywanie oceny czy w danej sytuacji, biorąc pod uwagę zakres przeprowadzonego postępowania, istnieją ku temu powody, aby strona mogła się wypowiedzieć, a jedynie stworzenie takiej możliwości prawnej i faktycznej stronie poprzez poinformowaniu jej o istnieniu takiego uprawnienia. Brak w aktach sprawy dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast nie można w pełni podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego, w jej ocenie, naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak w decyzjach Ministra Finansów podstawowych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej, a głównie brak merytorycznej podstawy prawnej. Co prawda w podstawie prawnej decyzji nie został wskazany przepis o charakterze materialnoprawnym, który stanowił podstawę domagania się zwrotu subwencji, co stanowiło uchybienie formalne, to jednak przepis ten został przytoczony i omówiony w uzasadnieniach decyzji. Fakt, że skarżąca kwestionuje z powodów merytorycznych, wskazaną przez Ministra Finansów podstawę prawną nie oznacza, iż można mówić o braku jej powołania, jako rażącym uchybieniu formalnym. Popełnione przez organ prowadzący postępowanie, naruszenie norm procesowych, polegające na pozbawieniu strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, sprawia, że dokonywanie oceny zastosowania norm prawa materialnego byłoby w tej sytuacji przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji. Sąd uwzględniając art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu, gdyż skarżąca, będąc pouczoną o treści tego przepisu , nie zgłosiła żądania zwrotu kosztów postępowania.