III SA/Wa 2149/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Nasierowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; Pismem z 27 października 2004 r. T. B. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu powołał się na swoją trudną sytuację finansową oraz fakt, iż z uwagi na błędy ustawodawcy został pozbawiony możliwości wykonywania, od kilkunastu lat uprawianego, zawodu detektywa. Decyzją z [...] stycznia 2005 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T. B. umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2002 r. do marca 2003 r., od czerwca 2003 r. do lipca 2004 r. i od września do października 2004 r., na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od grudnia 2002 r. do lipca 2004 r. i od września do października 2004 r., powołując się na art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zobowiązany uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które mogą ulec zwiększeniu po podjęciu działań zmierzających do jej rozwoju. Organ stwierdził, iż podniesione we wniosku argumenty nie świadczą, iż trudności finansowe skarżącego mają charakter trwały i wypełniają przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż brak jest podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich na podstawie art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 4 nie upłynął okres, w którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będą mogły być dochodzone. Pismem z 12 kwietnia 2005 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, iż jego sytuacja materialna uległa dalszemu pogorszeniu. Ponadto zarzucił, iż argumentacja organu nie ma uzasadnienia w faktach. T. B. podniósł, iż w 2003 i 2004 r. nie osiągnął żadnych dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazał, że ma nadzieję, iż w przypadku umorzenia zaległych składek będzie mógł wznowić działalność i powrócić do płacenia bieżących składek. Podniósł również, iż spełnia przesłanki, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Decyzją z [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, iż nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą nowych okoliczności ani dowodów, mających wpływ na umorzenie należności na podstawie art. 28 ustawy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej również nie wpływa na umorzenie zaległości. Stwierdzono także, iż z uwagi na brak przeciwwskazań do wykonywania pracy przez zobowiązanego, istnieje możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia w przyszłości. Obecnie, można bowiem mówić jedynie, o przejściowym braku dochodu z powodu trudności związanych ze znalezieniem pracy. Zdaniem Prezesa ZUS, w przedstawionej przez skarżącego sytuacji, nie występują żadne przypadki losowe, ani szczególne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. nie zgodził się z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż nie osiąga żadnych dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jest osobą samotną - wdowcem od 1996 r., ma 7 - letnią córkę z kobieta, z którą nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego, nie posiada ponadto żadnego majątku. W ocenie skarżącego, nie będzie on mógł podjąć zatrudnienia tak dobrze płatnego, aby mógł jednocześnie płacić alimenty na rzecz córki oraz spłacać zaległe składki ubezpieczeniowe. Podniósł, iż z nie swojej winy został pozbawiony prawa do wykonywania zawodu detektywa. W ocenie skarżącego, sytuacja w której się znajduje, wyczerpuje przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości. Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład"). Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Z art. 68 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 kpc - w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. W powołanym przepisie jednoznacznie wskazany został podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i do 23 sierpnia 2005 r. był to jedyny przedmiot, co do którego wydawał on decyzje w sprawach indywidualnych, dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego, w żadnym razie do uprawnień Prezesa Zakładu nie należało wówczas wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie natomiast wynika, iż wydana została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku pisma, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, ze Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji, zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Z art. 127 § 3 kpa wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotą unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia jest przede wszystkim to, że podlega on rozpatrzeniu przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 127 § kpa w ogóle nie mógł mieć jednak zastosowania. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i Wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa, tj. sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz w sprawach wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Decyzja Prezesa Zakładu narusza zatem również art. 127 § 3 kpa. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją wydał nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania - rozważenia wymagała także kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład, na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługiwało. Nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Zdaniem Sądu, ówcześnie obowiązujący art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Nie wskazywał natomiast jaki środek zaskarżenia był właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu, do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i ust. 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Przewidziany tryb nie jest natomiast trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznacza to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczy decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierza wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynika, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu, wniosku takiego nie należy jednak uznać za prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z dyspozycji art. 123 u.s.u.s. wynika, że w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 kpa. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy zatem stronie odwołanie tylko do jednej instancji ( art. 127 § 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2). Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był ówcześnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Z dyspozycji obowiązującego od 24 sierpnia 2005 r. przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, nie rozstrzygając kwestii zasadności wniosku strony skarżącej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.