III SA/Wa 2151/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 24 października 2005 r. A. L. - Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od stycznia 2000 r. do października 2001 r. Uzasadniając wniosek wskazała, iż nie ma środków do życia, a wraz z mężem czynią bezskuteczne starania, aby znaleźć pracę. Wyjaśniła, iż podejmując działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu salonu fryzjerskiego, liczyła na poprawę sytuacji materialnej, jednakże okazało się, że dochody z tej działalności nie pozwalały nawet na uiszczanie bieżących opłat za prąd, gaz i czynsz. W związku z tym, nie mając wystarczających środków finansowych, zmuszona została do zaprzestania tej działalności oraz do zwrotu pożyczki udzielonej jej przez Biuro Pracy. Dodała, iż niepowodzenia w prowadzeniu działalności gospodarczej i powstałe w wyniku tego zadłużenie odbiło się na jej zdrowiu, powodując depresję, która przerodziła się w załamanie nerwowe. Nadmieniła także, iż obecnie wraz z mężem mieszkają u rodziców pozostając na ich utrzymaniu. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 2000 r. do października 2001 r. w łącznej kwocie 22.944,32 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytaczając treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s., dotyczącego przesłanek pozwalających uznać, iż zachodzi całkowita nieściągalność składek, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż Skarżąca prowadziła w okresie od dnia 4 stycznia 2000 r. do dnia 25 października 2001 r. działalność gospodarczą - salon fryzjerski i w tym czasie nie opłacała systematycznie składek ubezpieczeniowych, co powodowało ciągły wzrost zadłużenia na jej koncie. Dodał także, iż jak wynika protokołu kontroli, Skarżąca, według jej oświadczenia, korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., jednakże nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym fakcie. Pismem z dnia 21 kwietnia 2006 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowanym "odwołanie"). W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż w decyzji nastąpiła mylna interpretacja o korzystaniu z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wyjaśniła, że z pomocy tej skorzystała jeden raz w 1999 r., kiedy to otrzymała świadczenie z tytułu urodzenia dziecka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2006r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż argumentacja powołana przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest już znana i nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Następnie Prezes ZUS omówił treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stwierdzając, że żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zwróciła się o umorzenie jej należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dotyczące przyczyn niepowodzeń w prowadzonej działalności gospodarczej oraz trudnej sytuacji materialnej, w której znalazła się wraz ze swoją rodziną. Wyjaśniła również, iż nie zwracała się z wnioskiem o rozłożenie płatności zaległych składek na raty, gdyż i tak, nie uzyskując żadnych dochodów, nie ma żadnych możliwości ich spłaty. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Poza tym dodał, iż Skarżąca jest osobą młodą, posiadającą wyuczony zawód, w związku z czym w każdej chwili jej sytuacja finansowa może ulec zmianie tak, że możliwa będzie spłata zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie trzeba jednak wskazać, iż jak wynika z treści skargi, Skarżąca zwróciła się do Sądu o umorzenie "należności wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne". Można więc z tego wnosić, iż oczekuje ona od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia zadłużenia z tego tytułu. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącej, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezes tego Zakładu), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżąca. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. Nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Powracając zaś do zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu została poddana decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 133 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Jako powód zawieszenia tego postępowania wskazano konieczność rozstrzygnięcia przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołania Skarżącej z dnia 24 października 2005 r. od decyzji o wymierzeniu składek. Następnie jednak, jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu od Skarżącej wyjaśnień, co do treści złożonych przez nią pism, z których to wyjaśnień wynikało, iż Skarżąca nie kwestionuje wymiaru składek, a jedynie prosi o ich umorzenie z powodu złej sytuacji finansowej i rodzinnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych kontynuował postępowanie wydając w rezultacie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a więc decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby wydanie tej decyzji poprzedzone zostało wydaniem, z urzędu lub na żądanie strony, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (art. 97 § 2 w związku z art. 101 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a.). Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie może badać legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak również oceniać, czy ustała przyczyna, która legła u podstaw jego zawieszenia. Ma jednak obowiązek uwzględnić istnienie takiego postanowienia, gdyż reguluje ono bieg prowadzonego postępowania, wywołując skutek w postaci niemożności orzekania w sprawie, w której postępowanie to się toczyło, do czasu jego podjęcia - poprzez wydanie stosownego postanowienia w tym przedmiocie. Należy bowiem wskazać, iż stosownie do art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, przy braku podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania, było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie wyżej wskazanych przepisów k.p.a. Najpierw bowiem organ administracji w formie postanowienia podejmuje zawieszone postępowanie, a dopiero następnie może wydać decyzję, załatwiając sprawę co do jej istoty. Naruszenia tego dopuścił się zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który nie dostrzegając wskazanych wadliwości, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie było to jednak jedyne uchybienie popełnione przez organy administracyjne w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie bowiem od powyższego, należy wskazać, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przepis art. 32 u.s.u.s nakazuje, m.in. w zakresie umarzania składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w uzasadnieniach swoich decyzji skupiły się wyłącznie na przesłankach umorzenia należności, zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Tymczasem ta grupa przyczyn umorzenia nie jest jedyną. Prawodawca przewidział bowiem także inne podstawy umorzenia należności z tytułu składek. Chodzi tu zwłaszcza o uregulowania zawarte w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Uregulowania te stwarzają podstawę prawną dla możliwości umorzenia należności z tytułu składek, ze względów na sytuację materialną, czy też zdrowotną zobowiązanego. Do takich właśnie względów nawiązywała Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W rozpoznawanej sprawie zabrakło ze strony organów orzekających jakiejkolwiek analizy sytuacji Skarżącej oraz podnoszonych przez nią argumentów, pod kątem zastosowania tych właśnie przepisów. Brak jest również jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich powodów organy wydające decyzje w rozpatrywanej sprawie uznały, iż należności, o których umorzenie wnioskowała Skarżąca, nie są należnościami, o których mowa w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Tym samym stwierdzić należało, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trzeba także podkreślić, iż szczególnie istotnego znaczenia, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, a taką decyzją jest rozstrzygnięcie podejmowane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji, nie zawierają prawidłowego uzasadnienia. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne i ograniczają się jedynie do przytoczenia treści art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdzenia, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności składek. Taki sposób uzasadniania decyzji, a w istocie rzeczy brak tego uzasadnienia, stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie zostanie bowiem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem argumenty strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, iż organy orzekające przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego na nie w art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a.. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.