III SA/Wa 2164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem, dnia 10 stycznia 2006 roku J. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( dalej zwany ZUS ) z prośbą o umorzenie zobowiązań z tytułu składek. We wniosku wskazał, że od 1 września 1996 r. prowadził działalność gospodarczą, którą zlikwidował w dniu 31 marca 2005 r., gdy zorientował się, że nie uzyska równowagi finansowej spowodowanej powstającymi zobowiązaniami wobec ZUS. Ponadto dodał, że od tamtego czasu stał się osobą bezrobotną mieszkającą razem z bezrobotną żoną i 12 letnim synem oraz matką. Obecnie jedynym źródłem utrzymania jest renta matki w wysokości 725,79 zł, ale kwota ta nie wystarcza na pokrycie podstawowych wydatków, a zapłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. ZUS odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 22.305,51 w tym z tytułu: -składek na ubezpieczenie społeczne za okres II.2003r. - III.2005r. w kwocie 13.102,99 zł, -składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres III.2003r. - III.2005r. w kwocie 3.460,78zł, -składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres III - VII.2003r.,II.2004 r. -III.2005r. w kwocie 686,14zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, w rozumieniu art. 28 ust.3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), w zw. z § 3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Pan J. C. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, z którego istnieje potencjalna możliwość zaspokojenia należności Oddziału. W ocenie organu zaległości z tytułu składek są zabezpieczone na w/w nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych w J. jest urządzona księga wieczysta KW Nr [...]. Źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek rodzinny oraz dodatek mieszkaniowy. W ocenie organu nie stwierdzono całkowitej nieściągalności w stosunku do Pana J. C., w stosunku do którego za pośrednictwem Urzędu Skarbowego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu fakt posiadania przez dłużnika majątku nieruchomego, z którego istnieje szansa na zaspokojenie należności ZUS stanowi przesłankę uniemożliwiającą umorzenie zobowiązania. Za odmową umorzenia przemawia również okres, jaki ZUS ma na dochodzenie należności, a ponadto zobowiązany posiada nieuregulowane zobowiązania w części finansowej przez ubezpieczonych, do których zgodnie z art. 30 w/w ustawy nie stosuje się ulg podatkowych W odpowiedzi na powyższą decyzję J. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 marca 2006 r., w którym to podniósł, że pozbawienie mieszkania jego i jego rodziny pociągnęłoby za sobą ciężkie skutki, jednocześnie zaznaczył, że jest to mieszkanie bardzo małe o powierzchni 38,43 m2 i nie ma możliwości przeprowadzenia się do mniejszego, lub tańszego. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2006 roku, jednocześnie wskazując, że zobowiązany nie wniósł żadnych nowych dokumentów uzasadniających zmianę decyzji. Zakład bardzo wnikliwie przeanalizował wszystkie aspekty sytuacji majątkowej wnioskodawcy, zarówno dotyczące źródeł utrzymania jak i koniecznych wydatków w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Z oceny możliwości płatniczych zobowiązanego dokonanej przez Zakład nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek oraz pozbawienia wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych J. C. wniósł w dniu 14 czerwca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu przytoczył argumentację dotyczącą jego trudnej sytuacji materialnej. Ponadto skarżący wskazał, że mieszka w bardzo małej i podupadającej gospodarczo miejscowości, gdzie praktycznie nie ma możliwości podjęcia pracy. Poza tym skarżący wskazał, że jest zadłużony u znajomych i rodziny. Skarżący dodał, że zapłata zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia jakichkolwiek potrzeb jego rodziny. W odpowiedzi na skargę z 30 czerwca 2006 r. roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano jedynie, że nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, ponieważ Pan J. C. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, z którego istnieje potencjalna możliwość zaspokojenia należności Oddziału. W uzasadnieniu decyzji II instancji Organ nie odniósł się do sytuacji materialnej J. C. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji Organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji Organu drugiej instancji, nie odnosi się do podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. J. C. w swoich pismach wskazywał na bardzo ciężką sytuację majątkową. Podnosił, iż on i jego żona są osobami bezrobotnymi, mają na utrzymaniu 12 letniego syna i utrzymują się z renty matki w wysokości 725,79 zł. Mieszkanie, którego jest właścicielem ma powierzchnię 38,43 m2 i "nie ma już możliwości przeprowadzenia się do mniejszego i tańszego" jak stwierdza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej Skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, przeanalizować zarówno dochody osiągane przez rodzinę Skarżącego, jak i niezbędne wydatki. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Nadto należy zauważyć, iż Sąd rozpoznawał skargę na decyzję drugiej instancji z dnia [...] maja 2006 r. poprzedzoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Organ odwoławczy zgodnie z art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo ją uchylić w części albo w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ pierwszej instancji nie ma powyższych uprawnień. Niejasne jest i wymaga wyjaśnienia przez organ załączenie do akt niniejszej sprawy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). .