III SA/Wa 2169/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dniu 13 lutego 2006 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej: KRUS wpłynął wniosek Skarżącego S. B. o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami z uwagi na trudną sytuację materialną. Należące do Skarżącego gospodarstwo rolne jest niewielkie. Uzyskiwane z tego gospodarstwa plony zaspokajają bieżące potrzeby rodziny. Dodatkowo nastąpił spadek cen płodów rolnych, mleka oraz zwierząt hodowlanych. Ponadto w 2005 r. wystąpiła susza. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes KRUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za okres od IV kwartału 2004 r. do III kwartału 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że co prawda kłopoty ze zbytem płodów rolnych i zwierząt hodowlanych, ich niska cena, a także susza mają wpływ na sytuację finansową Skarżącego, niemniej dotyczą one całej grupy zawodowej rolników i nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes KRUS sprostował z urzędu błąd pisarski w powołanej wyżej decyzji poprzez to że okres którego dotyczy zaległość określił jako "od IV kwartału 2004 r. do I kwartału 2006 r.". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł że sytuacja jego rodziny nie uległa poprawie. Wyjaśnił że z tytułu poniesionych wcześniej strat nie otrzymał żadnego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy własną decyzję, argumentując iż brak jest podstaw do jej zmiany. Trudne warunki materialne nie zwalniają bowiem od obowiązku opłacania należności. Uzasadniają one natomiast rozłożenie tych należności na raty. W skardze na tę decyzję Skarżący zwrócił uwagę że jego prośba o umorzenie należności złożona w dniu 13 lutego 2006 r. jest trzecią z kolei którą składa i na którą otrzymuje decyzję odmowną. Wskazał że jedynym źródłem utrzymania jego i jego ośmioosobowej rodziny jest gospodarstwo rolne (1,5 ha). Dodatkowo Skarżący dzierżawi ziemię od gminy, przy czym koszty z tym związane przewyższają zyski. Trudną sytuację materialną pogorszyła jeszcze susza która wystąpiła w 2005 r. oraz datowany na lata 2004-2005 spadek cen płodów rolnych, mleka oraz zwierząt hodowlanych. W skardze Skarżący wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Określona w art. 41a ust. 1 u.u.s.r. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Prezesa Kasy w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Prezes Kasy prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, tj. Prezes Kasy. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżone decyzje standardów tych nie zachowują, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia są dowolne. Uzasadnienia decyzji są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ, po przytoczeniu treści art. 41a ust. 1 u.u.s.r., stwierdził jedynie, iż kłopoty ze zbytem płodów rolnych i zwierząt hodowlanych, ich niska cena, a także susza mają wpływ na sytuację finansową Skarżącego, niemniej dotyczą one całej grupy zawodowej rolników i nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu. Organ nie wyjaśnił przy tym jaka jest ta sytuacja finansowa Skarżącego, tj. jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza że we wniosku o umorzenie podniósł on iż należące do niego gospodarstwo rolne jest niewielkie, a uzyskiwane z niego plony zaspokajają jedynie bieżące potrzeby rodziny. Z protokołu z przeprowadzonej wizytacji (k. 125) wynika ponadto, że we wspólnym gospodarstwie domowym oprócz Skarżącego zamieszkuje jeszcze siedem osób, w tym bezrobotna żona oraz dwoje dorosłych dzieci, przy czym jedno o niewyjaśnionym źródle dochodu. Na stronie 1 protokołu z wizytacji wskazano bowiem że syn Skarżącego - K. B. prowadzi działalność gospodarczą, podczas gdy we wniosku o umorzenie (k. 126) znajduje się opis stanu sprawy, z którego wynika iż Skarżący utrzymuje dwoje dorosłych bezrobotnych dzieci (podobnie k. 135). Ustosunkowanie się do tych faktów jednym zdaniem mówiącym o tym, że okoliczności na które powołuje się Skarżący dotyczą także innych rolników świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek jego indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, iż takie okoliczności jak: kłopoty ze zbytem płodów rolnych i zwierząt hodowlanych, ich niska cena, a także susza powinny być rozpatrywane nie tylko w kategoriach ich wpływu na sytuację finansową Skarżącego, ale przede wszystkim na możliwość spłaty zadłużenia. Natomiast w II instancji, Prezes KRUS stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. W świetle powyższego należy wyjaśnić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż brak jest podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. Nie zwalnia to bowiem od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu K.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na organy art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.