III SA/Wa 2170/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]7 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. M. H.- Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, wystąpiła o rozłożenie na raty należności głównej i umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prośbę uzasadniała swoją bardzo złą sytuacją finansową. Wyjaśniła również, iż nie pracuje, a ziemię oddała w dzierżawę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwany dalej "Prezesem KRUS", na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", odmówił umorzenia odsetek za zwłokę, które w dniu złożenia wniosku wynosiły [...] zł. W sentencji tej decyzji Prezes KRUS stwierdził również, iż "całe zadłużenie zostanie rozłożone na 40 miesięcznych rat (10 rat po 50 zł, a kolejne raty stanowić będą resztę zadłużenia)". W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wizytacji w miejscu zamieszkania Skarżącej i przeanalizowaniu akt sprawy nie stwierdzono, aby w okresie podlegania ubezpieczeniu w gospodarstwie miały miejsce udokumentowane zdarzenia losowe, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie kondycji finansowej rodziny. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa KRUS, brak jest okoliczności stanowiących podstawy do umorzenia odsetek od zaległych składek. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników i rozłożenie na raty należności głównej. W uzasadnieniu wniosku podtrzymała argumenty o swojej trudnej sytuacji materialnej wskazując, że nie pracuje i w związku z tym nie jest w stanie spłacać rat w wysokości [...] zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] podtrzymał swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie umorzenia odsetek oraz "udzielił dodatkowej ulgi w formie korekty układu ratalnego poprzez zwiększenie ilości rat z 40 do 80 (...)". W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wyjaśnił, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, nie stwierdził nowych okoliczności mogących stanowić podstawy do zmiany decyzji wydanej w pierwszej instancji o odmowie umorzenia odsetek, natomiast w celu złagodzenia spłaty zadłużenia zastosowano dodatkową ulgę w formie korekty układu ratalnego poprzez zwiększenie ilości rat. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o umorzenie odsetek i rozłożenie pozostałej zaległości na raty, tak by była w stanie raty te spłacać. Podtrzymała wcześniej prezentowane argumenty o swojej ciężkiej sytuacji materialnej oraz wyjaśniła, że została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników wstecz. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wnosząc o oddalenie skargi, opisał przebieg postępowania w sprawie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Jak wynika z treści skargi Skarżąca zwróciła się do Sądu o "sprostowanie" decyzji Prezesa KRUS, odliczenie odsetek i rozłożenie płatności na raty. Można więc z tego wnosić, iż oczekuje ona od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz rozłożenia na raty płatności kwoty głównej zadłużenia. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącej, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ani też rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżąca. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. Nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) P.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również możliwość rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy i w związku z tym powinno zawierać definitywne przesądzenie będącej przedmiotem rozstrzygania sprawy. Należy zwrócić uwagę, iż w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatytułowanej "decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników" Prezes KRUS, powołując się na powyższe przepisy, odmówił umorzenia odsetek oraz stwierdził, iż "całe zadłużenie zostanie rozłożone na 40 miesięcznych rat". Ta druga część sentencji nie zawiera zatem rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej rozłożenia na raty płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a jedynie zapowiedź, czy też obietnicę takiego rozstrzygnięcia. Stanowi to rażące naruszenie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., który w swojej treści stwarza jedynie podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie rozłożenia płatności należności na raty, nie zaś do wydawania decyzji, która zawierałaby obietnicę podjęcia takiego rozstrzygnięcia w przyszłości, co Prezes KRUS uczynił w odrębnej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (karta nr [...] akt administracyjnych). Należy również zauważyć, iż w podstawie prawnej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2005 r. mowa jest o tym, iż została ona wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2005 r., natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazuje się na wniosek Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2005 r., podczas gdy wniosek Skarżącej zawarty był w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r., które wpłynęło do KRUS w dniu następnym tj. [...] kwietnia 2005 r. Natomiast jeżeli chodzi o ocenę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. trzeba przypomnieć, iż decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie umorzenia odsetek, a ponadto, jak to określił, udzielił dodatkowej ulgi w formie korekty układu ratalnego poprzez zwiększenie ilości rat z 40 do 80. Decyzja ta rażąco narusza art. 138 § 1 k.p.a. i to co najmniej z dwóch powodów. W świetle tego przepisu organ odwoławczy nie może dowolnie kształtować swojego rozstrzygnięcia. Skoro decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. to nie mogła ona, wychodzić poza zakres tej sprawy poprzez rozstrzyganie kwestii dotyczącej rozłożenia na raty płatności należności z tytułu składek, a więc sprawy, która została rozstrzygnięta inną decyzją wydaną przez Prezesa KRUS w pierwszej instancji, tj. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nawet gdyby przyjąć, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. zawierała jednak rozstrzygnięcie odnoszące się do sprawy rozłożenia płatności należności na raty, to i tak świetle art. 138 § 1 k.p.a. nie było możliwe dokonywanie "modyfikacji" tego rozstrzygnięcia poprzez zmianę liczby rat, bez uchylenia w tej części decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skoro Prezes KRUS zdecydował się na rozstrzygnięcie wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2005 r. w dwóch odrębnych decyzjach, tj. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. odnoszącej się do kwestii umorzenia odsetek oraz w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. dotyczącej sprawy rozłożenia płatności należności na raty, to konsekwentnie również wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być rozstrzygnięty w dwóch odrębnych decyzjach. Niezachowanie przez Prezesa KRUS podstawowych reguł postępowania administracyjnego doprowadziło do powstania sytuacji, w której w zakresie rozłożenia płatności należności na raty Prezes KRUS wydał trzy decyzje, tj. decyzję z dnia [...] maja 2005 r., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz wydaną w bliżej nie określonym trybie decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. o zmianie decyzji w sprawie rozłożenia na raty spłaty należności ( karta nr [...] akt administracyjnych) i nie jest jasne w jakiej relacji pozostają te rozstrzygnięcia wobec siebie. Oczywiste naruszenie reguł orzekania przez Prezesa KRUS w rozpatrywanej sprawie, jako rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, stanowi podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższa wadliwość tych decyzji skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa KRUS nie oznacza więc, że wniosek Skarżącej o umorzenie tych odsetek uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa KRUS. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu Skarżącej w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Przed wydaniem decyzji Prezes KRUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a.