III SA/Wa 2174/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Alojzy Skrodzki, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana w całości. W dniu [...] kwietnia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej Zakładem wpłynęło pismo J. K. zwanej dalej Skarżącą, w którym zwróciła się o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres do grudnia 1998r. oraz o rozłożenie na raty zadłużenia powstałego za okres od stycznia 1999r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2005r. wpłynął kolejny wniosek Skarżącej, w którym ostatecznie wniosła o umorzenie całości zadłużenia wobec Zakładu. Wnioski swoje uzasadniła trudną sytuacją finansową. Wyjaśniła, że z prowadzonej działalności nie osiąga dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za wskazany w decyzji okres. Organ powołał się na art. 28 ust. 1, 2 i 3a, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na zasadach określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) w przypadku, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności spłacić, gdyż pociągnęłoby to ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W świetle powyższego organ stwierdził, że z analizy zebranej dokumentacji wynika, że sytuacja materialna Skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności. Zaznaczono, że prowadzona jest egzekucja administracyjna, która jest skuteczna, ponadto organ zabezpieczył część swoich należności na nieruchomości, której współwłaścicielką jest Skarżąca. Dodatkowo zaznaczono, że Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, a jej mąż uzyskuje stały dochód z tytułu zatrudnienia. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia [...] czerwca 2005r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2005r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, argumentując, że nie znalazł podstaw do jej zmiany. Ponowna analiza sprawy nie wskazuje bowiem na błędną ocenę warunków do umorzenia składek dokonaną przez organ I instancji, zaś we wniosku, o którym mowa wyżej Skarżąca nie zawarła żadnych nowych dowodów lub okoliczności, a użyte argumenty nie stanowią przesłanek do zmiany decyzji i umorzenia należności. Decyzję tę Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji niewystarczające odniesienie się do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz błędną ocenę sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej, która miał wpływ na treść decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. - zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest związane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, na tyle poważnym, iż eliminacja z obrotu decyzji dotkniętej wadą tego typu, następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej wydania. Naruszenie prawa wiąże się z samą decyzją, a nie z wadami postępowania administracyjnego, które są eliminowane w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, tj. w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 K.p.a. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane do przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących ich właściwości. Kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej regulują przepisy art. 19 i nast. K.p.a., instancyjnej zaś - art. 127 K.p.a. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.o.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również art. 83 u.o.s.u.s., gdzie zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Dodać do tego należy art. 32 powołanej ustawy, w którym to normodawca nakazał stosować przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji - zdaniem Sądu - doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s. Przepis ten stanowi, że od decyzji Zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Wywieść z powyższego należy, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.o.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się K.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 K.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 K.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.o.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia - uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego co wcześniej podniesiono stwierdzić wypada, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.