III SA/Wa 2175/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Pismem z [...] lipca 2004 r. A. N. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za poszczególne miesiące od 1997 r. do 2003 r., z odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek powołał się na "niezwykle trudną sytuację finansową, zdrowotną i rodzinną". Wyjaśnił, że od 1993 r. prowadzi działalność gospodarczą ([...]), która nie przynosi spodziewanych zysków z uwagi na rosnącą konkurencję. Przedstawił okoliczności towarzyszące świadczeniu usług [...]. Oświadczył, że usługi wykonuje korzystając z pomocy znajomych. Ze względu na wiek i stan zdrowia (choroba [...]) nie dostrzega możliwości podjęcia innego zatrudnienia. Dodał, że miejsce wykonywania działalności gospodarczej jest jednocześnie jego miejscem zamieszkania. Z żoną od wielu lat nie utrzymuje kontaktów. Dzięki wsparciu rodziny i znajomych posiada środki finansowe na zakup lekarstw i żywności, a także na regulowanie zobowiązań związanych z utrzymaniem zakładu. Niepowodzenia towarzyszące wykonywanej działalności gospodarczej, kłopoty rodzinne oraz zdrowotne zmuszają go do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie w całości należności składkowych. Decyzją z [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 53.156,93 zł. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Zakład uznał, że w przypadku skarżącego nie występują przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych. Brak jest również podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uzasadniając swoje stanowisko Zakład wskazał na sytuację majątkową zobowiązanego, który osiąga dochody z działalności gospodarczej i posiada ruchomości (samochody: osobowy i ciężarowy), a żona wnioskodawcy osiąga stałe dochody z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy. Nie kwestionując trudności finansowych skarżącego oraz jego kłopotów natury zdrowotnej zauważył, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają umorzenia jego zaległości składkowych, gdyż Zakład ma możliwość przymusowego dochodzenia swoich wierzytelności o charakterze publicznoprawnym. Korzystając z pouczenia zawartego w decyzji Zakładu, A.N. pismem z [...] kwietnia 2006 r. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Powtórzył, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosi dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia względem Zakładu. Zauważył, że pomimo kłopotów zdrowotnych nie uzyskał prawa do świadczeń rentowych. Prowadzona działalność gospodarcza stanowi podstawowe źródło utrzymania, poza pomocą rodziny i znajomych. Dodał, że z uwagi na wysokość osiąganych dochodów oraz zakres prowadzonej działalności, nie widzi możliwości spłaty zadłużenia, nawet w systemie ratalnym. Oświadczył nadto, że nie posiada żadnego majątku, w tym ruchomości wskazanych przez Zakład. Samochody o znikomej wartości sprzedał bowiem w 1990 r. (samochód ciężarowy) oraz w 1995 r. (samochód osobowy). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej "K.p.a.") w związku z art. 83 ust 4 u.s.u.s., decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, powołał się na ustalenia dokonane przez Zakład oraz efekty dodatkowego postępowania, przeprowadzonego w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu zauważył, że zobowiązany osiąga dochody z działalności gospodarczej w wysokości 280 zł miesięcznie - zgodnie z jego oświadczeniem. Również żona skarżącego osiąga stałe dochody, a jego pełnoletnie dzieci prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Powołał się na informacje wynikające z zeznań podatkowych skarżącego oraz inne zgromadzone w sprawie dowody, dotyczące jego sytuacji zdrowotnej i majątkowej oraz pomocy udzielanej mu przez osoby trzecie. Wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, a także obowiązujące przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), organ stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadnia umorzenia należności składkowych zobowiązanego. Pomimo braku możliwości jednorazowego uiszczenia zaległości składkowych, skarżący posiada zdolność spłaty w systemie ratalnym posiadanego zadłużenia. Prezes Zakładu wskazał nadto na możliwość przymusowego dochodzenia przez Zakład wierzytelności, a także na potencjalną możliwość zwiększenia dochodów skarżącego z działalności gospodarczej. Zauważył, że sytuacja zdrowotna skarżącego umożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie z tego tytułu dochodów. Zobowiązany, niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu, pismem z [...] czerwca 2006 r. wniósł skargę na jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o ponowne przeanalizowanie jego sprawy, przedstawił okoliczności towarzyszące prowadzonej przez niego od wielu lat działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że z uwagi na rosnącą konkurencję ze strony lepiej wyposażonych zakładów [...], stopniowo zmniejszało się zapotrzebowanie na jego usługi. Efektem tego było zachwianie płynności finansowej i powstanie zadłużenia oraz pogorszenie stanu zdrowia psychicznego i fizycznego. Pomimo tych trudności, skarżący skorzystał z możliwości restrukturyzacji zaległości podatkowych. Podjął również starania zmierzające do restrukturyzacji części zaległości składkowych. Po uiszczeniu opłaty restrukturyzacyjnej umorzone zostały jego zaległości podatkowe. Znane zaległości składkowe objęte zostały zaś postępowaniem restrukturyzacyjnym. Pozostały natomiast te zaległości składkowe, które nie mogły zostać objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym. Dochody osiągane przez skarżącego uniemożliwiały wywiązywanie się z ciążących na nim zobowiązań. Nawiązując do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że nie dostrzega możliwości poprawy jego sytuacji majątkowej i zdolności płatniczych w takim stopniu, aby zdołać spłacić zadłużenie sięgające 54.000 zł. Osiągając dochody w wysokości 850 zł miesięcznie, obowiązany jest opłacił składki w wysokości 750 zł. Oznacza to, że uwzględniając inne wydatki, do jego dyspozycji pozostaje kwota ok. 50 zł miesięcznie. Skarżący wyraził również swoje negatywne odczucia dotyczące powoływania się przez organ na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych. Dodał, że z uwagi na jego wiek (61 lat) schorzenia, na które cierpi ([...]) należy uznać za przewlekłe. Zauważył, że likwidacja działalności gospodarczej spowoduje, iż zmuszony będzie korzystać z zasiłku dla bezrobotnych. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik organu "zaprzeczył wszystkim zarzutom skarżącej wymienionym w skardze" i podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który najwidoczniej oczekuje od Sądu umorzenia należności składkowych, Sąd informuje, że nie posiada kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. II. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych A. N. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s., z których wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez organ w całości lub w części, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał zatem siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności składowych. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Pod pojęciem należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ustalonego przez Prezesa Zakładu stanu faktycznego sprawy, uznać należy, iż organ ten miał podstawy do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia w całości należności składkowych skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem. Skoro skarżący posiada możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i osiąga z tego tytułu stałe, choć niewielkie dochody, jego pełnoletnie dzieci prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a żona również osiąga stałe dochody, to pomimo trudności finansowych, rodzinnych i zdrowotnych skarżącego, organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości składkowych. Obowiązujące przepisy stwarzają jedynie taką możliwość, z której organ może, ale nie musi skorzystać. Sąd uznał zatem, że ocena stanu faktycznego sprawy pozwala na wniosek, iż stanowisko organu nie narusza granic uznania administracyjnego. Skarżący przyznaje, że w związku z kłopotami finansowymi świadomie nie uiszczał należności składkowych. Jego podstawowym ciężarem finansowym jest obowiązek opłacania należności składkowych. Korzysta z pomocy znajomych i rodziny. Zakład nie prowadzi postępowania w celu przymusowego ściągnięcia przysługujących mu wierzytelności. Skarżący wykorzystuje swoje zdolności zarobkowe. W świetle zasad logiki, zdrowego rozsądku oraz doświadczenia życiowego uzasadniony jest wniosek organu, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza może przynosić w przyszłości większe dochody od tych, które deklarował w ostatnich latach, co pozwoli na choćby częściowe zaspokojenie roszczeń Zakładu. Będzie również miało wpływ na prawo skarżącego do ewentualnych świadczeń emerytalno - rentowych oraz wysokość tychże świadczeń, co jest istotne z uwagi na jego wiek i stan zdrowia. Skarżący nie wykazał przy tym, że sytuacja majątkowa i zdrowotna jego rodziny znacząco odbiega od sytuacji, w jakiej znajduje się znaczna część społeczeństwa. Nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, iż ocenę organów dotyczącą jego sytuacji majątkowej i rodzinnej należy uznać za dowolną. Zakład oferuje nadto skarżącemu pomoc w spłacie należności składkowych poprzez rozłożenie spłaty jego zadłużenia na dogodne raty. Skarżący nie kwestionuje wysokości zaległości składkowych. Uważa natomiast, że nie posiada i nie będzie posiadał możliwości spłaty tak znacznego zadłużenia. Z akt sprawy nie wynika, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji były również umorzone wcześniej zaległości składkowe. Objęcie zaległości postępowaniem restrukturyzacyjnym nie oznacza bowiem ich umorzenia, które może nastąpić, jeśli spełnione zostaną niezbędne ku temu warunki. Podkreślić nadto należy, że obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie choćby w części swoich wierzytelności. Oznacza to, że dopóki potrafi odpowiednio uzasadnić swoje nadzieje na zaspokojenie roszczeń, dopóty jego odmownym rozstrzygnięciom nie będzie możliwe skuteczne postawienie zarzutu dowolności. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że odmowa umorzenia należności składkowych nie oznacza, że skarżący bezpowrotnie utracił możliwość skutecznego ubiegania się o umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części, jeżeli jego sytuacja majątkowa, rodzinna lub zdrowotna ulegnie pogorszeniu. Odmowa umorzenia zaległości składkowych nie stwarza bowiem sytuacji powagi rzeczy osądzonej, a zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99). Pogląd ten wypowiedziany został w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, ale jest on w pełni aktualny także na gruncie przepisów ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzję w tej sprawie, jeżeli skarżący zdecyduje się na złożenie stosownego wniosku, podejmować będzie jednak właściwy organ, a nie Sąd, któremu ustawodawca nie powierzył tego rodzaju kompetencji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.