III SA/Wa 2176/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej jako Prezes ZUS - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako usus - utrzymał w mocy decyzję, wydaną w I instancji z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 1994 r. do lutego 1995 r. oraz za okres od maja 1995 r. do lutego 1996 r. wraz z odsetkami, Fundusz Pracy za okres od grudnia 1994 r. do lutego 1995 r. oraz od maja 1995 r. do lutego 1996 r. wraz z odsetkami, a także na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 1994 r. do lutego 1995 r. oraz od maja 1995 r. do lutego 1996 r. i lipiec 1997 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył podstawę prawną mającą zastosowanie w tej sprawie wraz z wyjaśnieniem przepisów prawa oraz przedstawił przebieg postępowania. Prezes ZUS podkreślił to, że przedsiębiorcy samodzielnie powinni ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej, co dotyczy także płacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzje w sprawie umarzania należności w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych są podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego, a ZUS ma obowiązek dochodzenia swoich należności, także w trybie przymusowym, do momentu pełnego ich uiszczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2006 r. W. G. wyjaśnił, iż prośba o umorzenie zaległości ma uzasadnienie w przewlekłych chorobach, na które cierpi i konieczność ponoszenia dużych wydatków finansowych związanych z poratowaniem zdrowia. Ponadto zauważył, ze z przyczyn zdrowotnych ma ograniczone możliwości podejmowania pracy zarobkowej. Zmniejszenie niewielkich środków, którymi dysponuje w tej chwili, zagroziłoby jego egzystencji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes ZUS zauważył, że W.G. nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, popartych dowodami, które nie byłyby znane przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległości. Strona pobiera świadczenie rentowe, z którego prowadzona jest - skutecznie - egzekucja., zatem brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności. Zdaniem Prezesa ZUS art. 28 ust. 3 usus nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on jedynie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne, natomiast - w tej sprawie - nieopłacone składki dotyczą tylko pracowników. Organ administracji II instancji przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i zwrócił szczególną uwagę na uznaniowość decyzji w sprawie umorzenia oraz na obowiązek Prezesa ZUS dochodzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...]czerwca 2006 r. W. G. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] maja 2006 r., ponieważ decyzja ta rażąco narusza przepisy o właściwości, a podstawa decyzji są niewłaściwe przepisy, które błędnie zinterpretowano. Zdaniem skarżącego z wyroku WSA z 24 października 2005 r. sygn. III SA/Wa 1046/05 wynika, że właściwym dla rozpatrywania odwołań w sprawach w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w I instancji przez ZUS, jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Zastosowany w sprawie skarżącego tryb instancyjny i pouczenia były - wobec tego - błędne. Według W. G, wbrew twierdzeniom organu administracji, art. 28 ust. 3a usus ma zastosowanie do ubezpieczonego, który jest jednocześnie zobowiązany do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz jest płatnikiem składek jako pracodawca, co wynika z wyroku Sądu Apelacyjnego w B. z [...] stycznia 2004 r. sygn. [...]. Ponadto zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 109 usus, sprawy z zakresu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 31 grudnia 1998 r. rozstrzyga się na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli należy stosować przepisy sprzed wejścia w życie usus. Według art. 35 ust.3 ustawy z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawniają się z upływem pięciu lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Z art. 35 ust. 4 zd. 2 wynika maksymalny okres przedawnienia, ponieważ w przepisie tym został ustanowiony zakaz dochodzenia składek po upływie 10 lat. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przedawnione zobowiązanie wraz z odsetkami wygasa z mocy prawa. Skarżący zauważył, ze z posiadanych przez niego informacji wynika, iż pierwsze czynności związane z dochodzeniem roszczeń z tytułu składek podjęto w 2000 r., wystawiając w sierpniu tytuły wykonawcze Nr [...],[...] i [...]. Wobec pięcioletniego okresu przedawnienia były one bezprawne, co do należności za 1994 r. i za osiem miesięcy 1995 r. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że obecnie zamieszkuje wraz z żoną u córki i utrzymują się z jednej renty w wysokości 600,- zł z czego ZUS potrąca - 180 zł. Ze względu na brak środków finansowych skarżący zrezygnował z zakupu większości przepisywanych mu lekarstw, brakuje mu środków na opał i jedzenie. Czeka go resekcja nerki, cierpi na chorobę kręgosłupa i zaawansowaną miażdżycę. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 10 listopada 2006 r. W. G. poinformował o stanie zaległości względem ZUS, jak też o proporcji odsetek do kwoty głównej. Zdaniem skarżącego ze względu na usunięcie [...]nie ma on już szans na podjęcie pracy. Obecnie nie stać go nawet na wykup leków, a jego majątek już nigdy się nie powiększy, ponieważ nie ma on możliwości zarobkowania, w związku z czym egzekucja też nie da pożądanych przez Prezesa ZUS - rezultatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że Prezes ZUS, decyzją z [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą W. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za wskazane powyżej okresy czasu - począwszy od 1994 r. Mając na uwadze, że początkowy okres zalegania w składkach jest odległy , a i ze względu na podnoszony przez skarżącego zarzut, Prezes ZUS, winien był dokonać szczegółowych ustaleń pod kątem ewentualnego przedawnienia prawa do egzekwowania niektórych należności składkowych. Pozwoliłoby to przesądzić w jednoznaczny sposób kwotę zaległych składek i odsetek za zwłokę w ich płatności z czym, naturalnie, wiąże się ocena możliwości płatniczych strony. Niewątpliwie też okoliczność ta należy do ustaleń faktycznych sprawy. Zgodnie z art. 24 ust. 4 usus należności z tytułu składek czyli także należności z tytułu odsetek, które dzielą byt prawny należności z tytułu składek, ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe ubezpieczony sam powinien obliczać i przekazywać, co miesiąc, do Zakładu. Ustawowy termin przedawnienia z tytułu należności na rzecz ZUS ulegał zmianom. Przepis 24 ust 4usus, obecnej treści obowiązywał od 1 stycznia 2003 r., wprowadzony przepisem art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U.02.241.2074). Przed 1 września 2003 r., długość terminu przedawnienia wynosiła 5 lat, z wyjątkiem sytuacji, kiedy nastąpiło przerwanie biegu terminu. W tej ostatniej sytuacji, należności przedawniały się po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Omawiana ustawa weszła w życie 25 listopada 1998 r.. Przed tą datą obowiązywała ustawa z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), zgodnie z którą należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna (art. 35 ust. 3). Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tejże należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat (35 ust. 4). Bieg terminu przedawnienia składek i odsetek od nich, który został zakończony w okresie obowiązywania przepisów ustanawiających pięcioletni okres przedawnienia, nie mógł ulec przedłużeniu w wyniku zmiany, a następnie nowelizacji przepisów. Oznacza to, że byt prawny należności z tytułu składek i odsetek, powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r winien być każdorazowo oceniany wedle ustawy obowiązującej w dacie wystąpienia oznaczonej zaległości. Skutkiem ewentualnego stwierdzenia przedawnienia jest wygaśnięcie obowiązku zapłaty należnych składek i odsetek za brak ich zapłaty w terminie. Jest niesporne, że okoliczność, iż zobowiązanie uległo - lub nie - przedawnieniu, musi być stwierdzona w treści decyzji bowiem jak już wyjaśniono, okoliczność ta stanowi element stanu faktycznego. Z tego względu powinna być oznaczona zaległość z odsetkami i datą przerwania biegu przedawnienia, o ile do przedawnienia doszło. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego nakłada też na Prezesa ZUS konieczność zebrania materiałów dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego, w szczególności wykazania jego przychodów, osób będących na jego utrzymaniu i ich dochodów, wysokości wydatków - w tym koniecznych do zapewnienia egzystencji na minimalnym poziomie i dopiero w oparciu o te dane - podjęcie rozstrzygnięcia. Rozważania co do sytuacji materialnej strony - w kontekście istniejących przepisów, możliwości zapłaty i nieściągalności powstałych zaległości są istotne, ale winny być przedstawiane w następnej kolejności. W sprawie tej nie przytoczono niezbędnych ustaleń, a więc i wyciągnięte wnioski nie oddawały oceny pełnego materiału dowodowego. Narusza to przepisy art.7, art.77§ 1 i art.107§ 3 kpa. Badane decyzje zawierają również i inną wadę. Decyzje w sprawach umorzeń zaległych składek wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych natomiast stosownie do art. 83 ust.4 usus decyzje w instancji odwoławczej wydaje Prezes Zakładu. Zgodnie bowiem z art.83 ust.4 usus od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. "Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". Aczkolwiek w jednym i drugim przypadku decyzje podpisuje Prezes Zakładu lub upoważniony przez niego pracownik, nie mniej jednak nie jest to ten sam organ w rozumieniu art.127§ 3 kpa. Zastosowanie będzie więc miał przepis art.24§1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01 niepubl., wyrok NSA z 24 marca 1983 r. sygn. I SA 1714/82 ONSA 1983/1/35). W postępowaniu przed obydwoma organami administracji brała udział ta sama osoba, co wynika ze złożonego przez nią podpisu pod decyzjami (M.K.). W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi o niewłaściwym organie orzekającym w drugiej instancji. Przytoczony przepis w tym brzmieniu obowiązuje od 24 sierpnia 2005 r. Z tego względu wątpliwości skargi są nieuzasadnione. Brak wskazanych w decyzji ustaleń faktycznych oraz przywołane wady proceduralne mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.