III SA/Wa 2194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2005 r. sprawy ze skargi A. C., M. C., "P." spółka cywilna na postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wyjaśnienia niezgodności w ustalonej przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kwocie przyznanego dofinansowania za okres styczeń-luty 2005 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżących kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – powoływany dalej jako " Prezes PFRON"- odmówił P. [...] s. c. przywrócenia 7 – dniowego terminu do wyjaśnienia niezgodności w ustalonej przez PFRON wysokości kwoty przyznanego dofinansowania za okres styczeń/luty 2005 r. Zdaniem organu opóźnienie w potwierdzeniu salda spowodowane nieobecnością pracownika odpowiedzialnego za kontakty z PFRON, jak również nie wyznaczenie przez P.[...] s. c. osoby go zastępującej świadczyło o nieprawidłowej organizacji pracy, przez co nie wyczerpało przesłanki wskazanej w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływany dalej jako "k.p.a.". Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 16 maja 2005r. strona złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przywrócenie terminu do dokonania czynności. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zdaniem strony spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a., a w szczególności uprawdopodobniono brak winy w niedochowaniu terminu. Piekarnia nie dokonała czynności potwierdzenia salda w terminie, gdyż pracownik, który był za to odpowiedzialny nagle zachorował. Pracodawca natychmiast zatrudnił na zastępstwo dwie nowe osoby Byli to nowi pracownicy, nie przeszkoleni w zakresie nie tylko programu do obsługi kontaktów z PFRON, ale również obsługi internetu. Nie wiedzieli oni o tym, iż należało sprawdzać codziennie wiadomości na stronie PFRON, ani też w jaki sposób posługiwać się programem. Program do obsługi kontaktów z PFRON jest bardzo skomplikowany i trudny do obsługi nawet dla osoby doświadczonej, a co dopiero dla nowego pracownika. Nowi pracownicy chociaż studiują, nie potrafili sobie dać rady ze skomplikowanym programem PFRON. Zarzut złej organizacji pracy był zdaniem skarżącego chybiony, skoro na miejsce nieobecnego pracownika zatrudniono natychmiast pracownika nowego, który jednak ze względu na stopień skomplikowania nie podołał obsłudze programu i internetu. Strona wskazała, że uprawdopodobnienie braku winy w nie dokonaniu czynności w terminie oznacza, że osoba zainteresowana "powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała ona przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu". W świetle wskazanych faktów odwołująca się stwierdziła, że należycie uprawdopodobniła brak winy. Wskazano również, iż Piekarnia [...] jest zakładem pracy chronionej, a osobami zatrudnionymi do obsługi systemu SOD były osoby z grupami inwalidzkimi uzyskanymi ze względu na zaburzenia psychiczne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ rozpoznający zażalenie stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy. Organ II instancji podkreślił, że nieobecność w pracy pracownika odpowiedzialnego za przekazywanie informacji do PFRON i rozliczanie SOD nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Zwolnienie lekarskie pracownika bowiem nie wyklucza możliwości dokonania czynności przez stronę. Organ rozpatrujący zażalenie w ślad za stanowiskiem organu I instancji powtórzył, iż pracodawca obowiązany jest należycie organizować obsługę biurowo – administracyjną zakładu i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność z tytułu form jej sprawowania i personelu do niej zaangażowanego. Na powyższe postanowienie P. [...] s. c. pismem z dnia 11 lipca 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wypłatę dofinansowania przez PFRON został przekazany w dniu 21 marca 2005 r., jednak kwota wskazana we wniosku nie była zgodna z kwotą ustaloną przez PFRON. Wobec powyższego stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) skarżąca została poinformowana w dniu 28 marca 2005 r. o ustalonej kwocie i wezwana do wyjaśnienia niezgodności w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Powinno to zatem nastąpić w ocenie organów w dniu 4 kwietnia 2005 r. Uzgodnienia kwot dokonano 14 kwietnia 2005 r. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu spełniając przesłanki z art. 58 k.p.a. W skardze wskazano na fakt natychmiastowego zatrudnienia na miejsce chorej osoby nowych pracowników do obsługi programu do kontaktów z PFRON. Wniosek o dofinansowanie wysłany został do PFRON przez osobę na zastępstwie w dniu 21 marca 2005 r. Osoba ta nie miała jednak wiedzy, że należy codziennie logować się stronie PFRON celem sprawdzania wiadomości. Program ten nie wysyła bowiem żadnych komunikatów informujących, iż na stronie pojawiły się nowe wiadomości. Podkreślono nadto, że w dziale Piekarni, który zajmuje się stroną księgową podmiotu są zatrudnione trzy osoby, gdzie w innych firmach robi to jedna osoba i to na ½ etatu. Pracodawca zatrudniając osoby niepełnosprawne co prawda ponosi ryzyko jakości ich pracy, ale też za niedociągnięcia tych osób jest karany w bardzo surowy sposób. Zarzut złej organizacji pracy u skarżącej uznano za niesłuszny, gdyż na miejsce osoby, która nagle się rozchorowała natychmiast zatrudniono nowego pracownika. Nadto wskazano na fakt, że organy z góry przyjęły, iż dniem otrzymania wezwania był 28 marca 2005 r., a więc dzień nadania wiadomości przez PFRON, podczas gdy faktyczne otrzymanie wiadomości nastąpiło 14 kwietnia 2005 r. Nie można w żaden sposób zdaniem skarżącego uznać, że dzień otrzymania wiadomości jest dniem jej nadania, gdyż stoi to w sprzeczności z przepisami k.p.a. w zakresie doręczeń. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz powtórzył dotychczasową argumentację organów obu instancji. Ponadto, odnosząc się do argumentu skarżącej, że terminem otrzymania wezwania nie jest data wysłania przez PFRON informacji lecz data jej odebrania, powołano fragment glosy do wyroku SN z dnia 30 maja 2000r. , IV CKN 898/00) , zgodnie z którą: "złożenie oświadczenia w znaczeniu prawnym powinno być (...) wiązane jedynie z dotarciem tego oświadczenia do adresata w taki sposób, że mógł on się zapoznać z jego treścią". Pismem z dnia 27 września 2005r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" strona podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie, ustosunkowując się dodatkowo do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Wskazała, iż powołany przez Ministra Polityki Społecznej fragment glosy do orzeczenia Sądu Najwyższego nie może mieć w sprawie zastosowania, ponieważ wyrok ten zapadł na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, w rozpoznawanej zaś sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a., zgodnie z art. 44 i 49 k.p.a. można uważać, że bieg terminu do dokonania danej czynności zaczyna biec 14 dni po złożeniu przez PFRON wiadomości w skrzynce pocztowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako : u.p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "u.p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. . Oznacza to, że sąd kontroluje legalność działania administracji publicznej z urzędu zarówno w zakresie stosowania prawa materialnego jak i prawa procesowego – niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, jeżeli sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 u.p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny – organy administracyjne odmówiły przywrócenia terminu do wyjaśnienia niezgodności w ustalonej przez PFRON wysokości kwoty przyznanego dofinansowania za okres styczeń/luty 2005r. Strona w złożonym zażaleniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego wskazała między innymi, iż wobec nagłej choroby pracownika odpowiedzialnego za obsługę Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD), zatrudnione zostały natychmiast na jego miejsce dwie nowe osoby, jednakże osoby te – pomimo odbywanych studiów – nie potrafiły dać sobie rady ze skomplikowanym programem PFRON. Nie można w związku z tym stawiać zarzutu złej organizacji pracy, gdyż natychmiast zostały podjęte przez pracodawcę działania zapewnienia ciągłości w obsłudze systemu. W ocenie skarżącej podjęte przez nią czynności wypełniły określoną w art. 58 k.p.a. przesłankę uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia informacji za miesiąc styczeń 2005r. Strona wskazała także, iż jako zakład pracy chronionej zatrudniała osoby niepełnosprawne, takimi były również nowozatrudnione osoby do obsługi systemu SOD. Powołane wyżej argumenty zostały całkowicie pominięte w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Działanie takie należy ocenić w kategoriach naruszenia art. 107 § 3, który to przepis wytycza ogólną normę w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Na podstawie art. 126 k.p.a. wskazany wyżej art. 107 § 3k.p.a. , jak również §2, §4, §5 tego przepisu, stosuje się odpowiednio do postanowień. Uzasadnienie faktyczne postanowienia winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem jedynym odniesieniem do argumentacji zażalenia, jakie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia, jest lakoniczne stwierdzenie, iż nieobecność w pracy pracownika z powodu długotrwałej choroby odpowiedzialnego za przekazywanie informacji i rozliczanie SOD nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w przywróceniu terminu. W ślad za organem pierwszej instancji powtórzona została formuła, iż pracodawca obowiązany jest należycie organizować obsługę biurowo - administracyjną zakładu i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność. Organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do podnoszonych przez stronę okoliczności natychmiastowego zatrudnienia nowych pracowników, ale nie przeprowadził także żadnego postępowania, które zmierzałoby do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym naruszony został art. 7 k.p.a. statuujący między innymi zasadę prawdy obiektywnej, obligującą organy administracji do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe. W piśmiennictwie podkreśla się, że orzecznictwo sądowe nie tylko nakazuje, aby organy były aktywne w zbieraniu materiału dowodowego, lecz negatywnie ocenia bierność w tym zakresie. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, czy jak w rozpoznawanej sprawie – postanowienia. Prawidłowość uzasadnienia postanowienia administracyjnego należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Nieustosunkowanie się przez organ administracji do twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, stanowi naruszenie zasady przekonywania ( zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. II SA 724/84, ONSA 1984 , nr 2,poz. 67). Sad ocenił, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest bowiem dalece prawdopodobne, iż gdyby nie było stwierdzonych uchybień, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Jak trafnie podkreśla w skardze pełnomocnik skarżących – stosownie do regulacji zawartej w art. 58 k.p.a. – obowiązkiem strony ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, to jest uwiarygodnienie, a nie wykazanie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Uprawdopodobnienie prowadzić ma do uzasadnionego przypuszczenia (a nie udowodnienia), że określone okoliczności rzeczywiście miały miejsce. Stwierdzenie istnienia tych okoliczności powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ właściwy do przywrócenia terminu. Sąd, stosując się do rygorów określonych w art. 141 § 4 zdanie drugie u.p.p.s.a., wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy winny ustalić, czy strona postawiona w obliczu nagłej choroby pracownika odpowiedzialnego za obsługę systemu SOD przedsięwzięła odpowiednie środki i dołożyła najwyższej staranności w celu zapobieżenia uchybieniu terminu do wyjaśnienia niezgodności w ustalonej przez PFRON kwocie dofinansowania za miesiąc styczeń. W tym zakresie organy winny przede wszystkim wyjaśnić powoływany przez stronę fakt zatrudnienia nowych pracowników do obsługi systemu. W ocenie Sądu kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny rozważyć podnoszone w zażaleniu (jak i w skardze) okoliczności, iż Piekarnia [...] jako zakład pracy chronionej do obsługi systemu SOD zatrudniała osoby z grupami inwalidzkimi uzyskanymi ze względu za zaburzenia psychiczne, a system SOD jest programem trudnym i skomplikowanym. Na marginesie Sąd wskazuje, iż ocena, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swej winy, w rozpoznawanej sprawie, winna być dokonana ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów w znacznym stopniu ograniczających - z uwagi na specyfikę sprawy - stosowanie obiektywnych mierników staranności. W skardze strona podniosła również argumenty odnoszące się do kwestii ustalenia terminu otrzymania wezwania do wyjaśnienia niezgodności. Ich ocenę należy uznać za przedwczesną. Powyższe znajduje uzasadnienie m. in. w tym, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie może dostarczyć odpowiednich ustaleń faktycznych, umożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 u.p.p.s.a. orzekł odpowiednio jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a.