III SA/Wa 2205/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Lubiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem z dnia 4 maja 2004 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, M. D. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pozostaje w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej. Jest osobą samotną. Jedynym jej źródłem utrzymania jest działalność gospodarcza. Wnioskodawczyni w złożonym piśmie wskazała także, że została okradziona, a jej córka uległa poważnemu wypadkowi. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. odmówił M. D. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001 do października 2002 r. wraz z należnymi odsetkami, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności wymienione w art. 28 ww. ustawy tj. nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Z dokumentacji wynika bowiem, iż zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód w wysokości około 600 zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto, że w stosunku do płatnika prowadzona jest skuteczna egzekucja przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W., Pismem z dnia 26 lipca 2004 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powołała się na trudną sytuację finansową, oświadczyła także, że córka z którą zamieszkuje nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. M. D. wniosła o pozytywne załatwienie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 powołanej wyżej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za zakres od kwietnia 2001 r. do października 2002 r. w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 17.558,71 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 oraz w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W uzasadnieniu decyzji podkreślono również, iż umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnościami zaś skorzystanie przez Zakład z rezygnacji z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywane z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Organ podał także, że przepisy stanowiące podstawę umarzania należności z tytułu składek wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuacje finansową, która w jej opinii uprawnia do umorzenia należności związanych z niezapłaconymi składkami na ubezpieczenie społeczne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z dyspozycją art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sąd stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, w związku z powyższym zostały spełnione przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład"). Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Z art. 68 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 kpc - w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Nie przysługuje odwołanie od decyzji wydanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie wskazany został podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 §1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. W ocenie Sądu, decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji, zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Z art. 127 § 3 kpa wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotą unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia jest przede wszystkim to, że podlega on rozpatrzeniu przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 127 § 3 kpa w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i Wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa, tj. sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz w sprawach wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Decyzja Zakładu narusza zatem również art. 127 § 3 kpa. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją wydał nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania – rozważenia wymagała także kwestia zaskarżalności decyzji w przedmiocie umorzenia wydawanych przez Zakład. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 kpa. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2). Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Skład orzekający Sądu podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych. Orzekając ponownie należy mieć na uwadze, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przepis przejściowy - składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie ww. ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Istota przedawnienia polega na tym, że ze względu na upływ określonego czasu (tu 5 lat) od momentu wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z przepisem art. 19 § 4 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a wygaśnięcie zobowiązania pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę w jego zapłacie. Skutek taki powstaje z mocy samego prawa po upływie terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia przerywa: - odroczenie terminu płatności, - rozłożenie na raty, - oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych). Ostatnia z ww. przyczyn przerwania biegu przedawnienia wymaga bliższych wyjaśnień. Jako "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy niewątpliwie rozumieć wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (vide: wyrok NSA z dna 10 listopada 2000 r. , sygn. akt III SA 3295/99). O czynności tej dłużnik winien zostać zawiadomiony. Podjęcie zatem przez organ egzekucyjny czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz prawidłowe zawiadomienie o niej dłużnika powodują skutek prawny w postaci przerwy biegu przedawnienia należności. Nie ulega więc wątpliwości, że brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności powoduje, że przesłanka ta nie może skutecznie przerwać biegu przedawnienia. Za inne, oprócz wystawienia tytułu wykonawczego, czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane tylko takie czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony, itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Wskutek przerwania biegu przedawnienia termin zaczyna biec na nowo, a zatem wydłuża się okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania funkcjonowania całkowicie tej instytucji, ustawa określa maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 4 zd. 2, składek nie można dochodzić, jeżeli od momentu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składki na ubezpieczenie społeczne, przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. W uzasadnieniu decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy należy odnieść się do wyżej opisanych regulacji prawnych. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.