III SA/Wa 2210/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 23 listopada 2005 r. S. U. (zwany dalej Skarżącym) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, że jest bezrobotny, nie ma prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu żony. Oświadczył także, że ciążą na nim inne zobowiązania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podkreślił także, że nie może znaleźć zatrudnienia, a jednocześnie nie może liczyć na pomoc najbliższej rodziny i wskazał, iż w jego sytuacji niemożliwe jest także zaciągnięcie kredytu. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm., dalej jako uosus) - odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, iż warunkiem umorzenia zgodnie z art. 28 ust. 2 uosus jest całkowita nieściągalność należności. Zaznaczył jednak, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza także możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz że szczegółowe warunki umarzania reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Niezależnie od powyższego Zakład w uzasadnieniu podniósł, że pomimo wezwania Skarżący nie wywiązał się z obowiązku sporządzenia i złożenia korekt deklaracji rozliczeniowych, co uniemożliwiło ustalenia prawidłowej kwoty zadłużenia na poszczególnych funduszach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 lutego 2006 r. Skarżący wskazał, że wszelkie dokumenty, stanowiące uzupełnienie wniosku z 23 listopada 2005 r. starał dostarczyć się w wyznaczonym terminie. Zaznaczył, że dokumenty rozliczeniowe za okresy wskazane w piśmie organu z 29 grudnia 2005 r. złożył w dniu 6 stycznia 2006 r., a więc w terminie. Do tegoż wniosku Skarżący dołączył kserokopie deklaracji za okres od stycznia 2003 r. do lutego 2003 r., wnosząc o jego ponowne rozpatrzenie. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem Zakładu - działając na podstawie art. 83 ust. 4 uosus - utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył za organem pierwszej instancji, że brak prawidłowych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych uniemożliwia poprawne rozliczenie kont na poszczególnych funduszach, a tym bardziej podjęcie decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia. Brak takich dokumentów stwierdzono na dzień 24 stycznia 2006 r. w Kompleksowym Systemie Informatycznym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że Skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Odwołując się do przepisów rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Prezes Zakładu stwierdził, że Skarżący posiada rozdzielność majątkową z żoną. Oznacza to, iż nie ponosi ona odpowiedzialności za jego zobowiązania a osiągany przez nią dochód pozwala na utrzymanie rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 uosus oraz art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako Kpa) poprzez wydanie decyzji z 8 lutego 2006 r. przez Prezesa Zakładu, a nie przez Zakład oraz art. 107 § 3, art. 11, art. 28 Kpa poprzez nierozważnie w sposób wyczerpujący istoty sprawy, co wynika z uzasadnienia decyzji, które jest ogólnikowe, nie zawiera odniesienia się do podnoszonych wniosków, a także nie podaje wyczerpującej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu uznał zarzuty Skarżącego za chybione. W szczególności nie uznał za słuszne twierdzenie, że decyzję o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowy powinien wydać Zakład, a nie Prezes Zakładu. W tej materii organ wskazał na art. 72 uosus, który stanowi, że jednym z organów Zakładu jest jego Prezes, który kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Prezes Zakładu nie zgodził się również z zarzutem, że w toku postępowania przed organem rentowym sprawa nie została dogłębnie rozpoznana. Skarżący w okresie od 7 lutego 2001 r. do 24 lutego 2005 r. prowadził działalność gospodarczą i nie uiścił należnych składek ubezpieczeniowych w łącznej kwocie 33.544,12 zł. Małżonka Skarżącego jest zatrudniona i osiąga miesięcznie dochody w wysokości 2.600 zł. Nadto Skarżący jest właścicielem samochodów osobowych: Ford Eskort oraz Honda. W konsekwencji należało przyjąć, ze Skarżący nie wykazał, że względu na stan majątkowy i stan rodzinny nie jest w stanie opłacić należności. Biorąc pod uwagę wiek Skarżącego, jego kwalifikacje zawodowe, a także możliwość podjęcia zatrudnienia, Prezes Zakładu stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia zaległości składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada on prawu, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut Skarżącego, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 uosus w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, strona ma natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Prezes Zakładu w dniu 9 maja 2006 r. był jak najbardziej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji. Odnosząc się do innych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi generalnie o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać jednak trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie Prezes Zakładu przyznał, że brak prawidłowych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych uniemożliwia poprawne rozliczenie kont na poszczególnych funduszach, a tym bardziej podjęcie decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia. Nadto wskazał, że Skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w kontekście przesłanek umorzenia zaległości określonych w przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Prezes Zakładu wskazał, że Skarżący posiada rozdzielność majątkową z żoną, a zatem - ponieważ nie ponosi ona odpowiedzialności za jego zobowiązania - osiągany przez nią dochód pozwala na utrzymanie rodziny. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podał, iż małżonka Skarżącego osiąga dochód ze stosunku pracy w wysokości 2.600 zł miesięcznie, a sam Skarżący jest właścicielem samochodów osobowych: Ford Eskort oraz Honda. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu powyższe pozwala na stwierdzenie, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów przepisu art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Art. 11 Kpa formułuje generalną zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 Kpa precyzuje tą zasadę, nakładając na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § Kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie uzasadnione będzie stwierdzenie, iż organ naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Podsumowując powyższe Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem Skarżący był zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.