III SA/Wa 2224/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Szpitala [...] w M. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych - dalej jako Prezes UZP, po rozpatrzeniu wniosku Szpitala [...] w M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]. Decyzją tą Prezes UZP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez Prezesa UZP w dniu [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] wyrażającej zgodę na zawarcie umowy na sfinansowanie remontu w zamian za późniejszą eksploatację kotłowni gazowo-olejowej na okres 15 lat. W uzasadnieniu decyzji Prezes UZP stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydana została dla Zespołu Opieki Zdrowotnej w M., skierowana do zastępcy Dyrektora ds. Techniczno-Administracyjnych i doręczona na adres wskazany we wniosku. Złożony obecnie wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pochodzi od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] w M., który nie był stroną tamtego postępowania bo był nią Zespół Opieki Zdrowotnej w M. Okoliczność, że jako odrębny podmiot, Szpital, przejął decyzję Prezesa UZP z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie może stanowić przesłanki pozwalającej przyjąć, że Szpital [...] może być stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro Szpital nie był stroną postępowania co do istoty należało odmówić temuż Szpitalowi wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej w tamtym postępowaniu decyzji. Okoliczność, że decyzję odebrał podmiot inny niż wskazany w decyzji nie oznacza, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wymieniona w tym przepisie przyczyna nieważności decyzji nie dotyczy omyłki w doręczeniu decyzji, lecz rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach osoby nie będącej stroną w postępowaniu. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. została - w ocenie Prezesa UZP poprawnie doręczona na adres wskazany we wniosku. Ponadto żaden z elementów decyzji organu l instancji nie wskazywał na obecnego wnioskodawcę, a więc Szpital [...] w M. Jedynym podmiotem wskazanym w treści decyzji jest Zakład Opieki Zdrowotnej w M. Zaznaczyć też należy, że Szpital [...] w M. nie jest następcą prawnym jednostki budżetowej Skarbu Państwa, jaką był Zespół Opieki Zdrowotnej w M. Będąc innym podmiotem, wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji dotyczącej innej jednostki organizacyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szpital [...] w M. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. i stwierdzenie nieważności. Zdaniem Szpitala adresat decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. w dacie wydania przedmiotowej decyzji już nie istniał wobec czego decyzja ta nie mogła być mu doręczona. W dniu 13 sierpnia 1998 r. Zespół Opieki Zdrowotnej w M. został wpisany do rejestru samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W tej dacie jednostka organizacyjna Skarbu Państwa uzyskała osobowość prawną i stała się niezależnym od Skarbu Państwa podmiotem, nie będącym następcą prawnym jednostki budżetowej – Zespołu Opieki Zdrowotnej w M. Z tego też względu decyzja była niewykonalna w sposób trwały. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes UZP zauważył, że nie jest możliwe ubieganie się o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, kiedy dany podmiot nie występuje jako zamawiający i nie jest jego następcą prawnym. Zdaniem Prezesa UZP okoliczność, iż osoba, która nie działała z upoważnienia Skarbu Państwa - jednostki budżetowej, na rzecz której została wydana decyzja nie tworzy interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Nie budzi wątpliwości fakt, że w sprawie tej decyzja została nieprawidłowo doręczona Szpitalowi [...] w M. - Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej, pomimo, że jej adresatem był Zespół Opieki Zdrowotnej, do którego decyzja była skierowana. Zdaniem Prezesa UZP negatywne skutki dla wnioskodawcy w postaci umowy o nieodwracalnych skutkach nie wynikały z tego, że pozostawiono w obrocie prawnym decyzję z 1998 r., lecz były powodem błędnego przyjęcia przez wnioskodawcę, że jest następcą prawnym adresata decyzji. Z tych powodów - w ocenie Prezesa UZP - nie można uznać wnioskodawcy za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, której nie jest adresatem. Prezes UZP zwrócił uwagę na to, że wydanie decyzji na rzecz nieistniejącego podmiotu w chwili orzekania oraz powzięcie wiadomości o tym fakcie przez organ administracji po uprawomocnieniu się wydanej decyzji administracyjnej nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, lecz jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze na decyzję Prezesa UZP z dnia [...] lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital [...] w M. zarzucił naruszenie art. 28, art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, art. 157 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 kpa i wniósł o uchylenie tej decyzji. Zdaniem Szpitala błędem było uznanie, iż nie przysługiwał mu przymiot strony ponieważ na skutek doręczenia decyzji Prezesa UZP z dnia [...] sierpnia 1998 r. dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej stał się on adresatem decyzji - pomimo tego, że nie był stroną postępowania. Nie jest istotny zamiar organu administracji i pobudki, którymi się kierował, lecz fakt ostatecznego skierowania decyzji do skarżącego. Zdaniem skarżącej wskutek powoływania się na zezwolenie, wynikające z decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., przez osoby nieuprawnione i zawarcia przez osoby nieuprawnione umowy, przeciwko Szpitalowi [...] w M. kierowane są roszczenia cywilnoprawne. Przyczyną ich jest utrzymanie w obrocie prawnym tej decyzji. W ocenie skarżącej, skoro w chwili likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. w dniu 13 sierpnia 1998 r. postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na sfinansowanie remontu w zamian za późniejszą eksploatację kotłowni, było bezprzedmiotowe to powinno zostać umorzone. Jego prowadzenie było rażącym naruszeniem art. 105 kpa i stanowiło przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z tego też względu decyzja ta jest niewykonalna w dniu jej wydania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a niewykonalność ta ma charakter stały, ponieważ w dniu wydania decyzji nie istniał podmiot uprawniony, wskazany w jej treści. Szpital [...] w M. zwrócił także uwagę na to, że Prezes UZP nie odniósł się do przedstawionych zarzutów, czyli nie rozstrzygnął stosownie do art. 77 kpa, co do całego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu - zgodnie z art. 7 kpa - słusznego interesu strony. Ponadto jego zdaniem Prezes UZP z chwilą uzyskania informacji o wadach tej decyzji, powinien wszcząć postępowanie w celu usunięcia jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezes UZP podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prezes UZP poinformował ponadto, że wszczęcie określonego postępowania z urzędu jest uzależnione od własnej oceny organu administracji w tym zakresie, dokonywanej w związku z przesłankami określonymi ustawą, nie jest natomiast uzależnione od żądania zgłoszonego w piśmie informującym o podstawach wszczęcia takiego postępowania przez podmiot nie będący stroną. Prezes UZP wskazał ponadto, że ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej nie dokonywał merytorycznych rozważań podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, lecz rozważał jedynie kwestie formalne, warunkujące wszczęcie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Podstawą zarzutów ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest pogląd prawny, zgodnie z którym na skutek doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie remontu w zamian za późniejszą eksploatację kotłowni Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej – Szpital [...] zamiast Zespołowi Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] w M. - stał się on stroną postępowania. Organ administracji publicznej nie został poinformowany o tym, że podmiot występujący z wnioskiem (Szpital [...] - Zespół Opieki Zdrowotnej w M.) przestał istnieć, a w jego miejsce powstał nowy podmiot, mieszczący się pod tym samym adresem (Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej -Szpital [...]). Sąd zwraca uwagę na to, że nowopowstały podmiot nie jest następcą prawnym wnioskodawcy. Przejście zobowiązań, związanych z prowadzeniem zakładu opieki zdrowotnej, czyli zobowiązań Skarbu Państwa na nowopowstały samodzielny publiczny zakład opieki mogłoby nastąpić jedynie poprzez regulację ustawową. Tymczasem z przepisu art.35 "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991, Nr 91, poz. 408 ze zm.), wprowadzonym ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1997 r. Nr 104, poz. 661 ze zm.),wynika wprost, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez podmioty wskazane w ustawie, uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Typową konsekwencją wskazanego przekształcenia jest powstanie samodzielnego podmiotu. Dawny podmiot – Skarb Państwa nie uległ likwidacji, natomiast likwidacji ulega jego jednostka organizacyjna, której podstawą był wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje organ, który go zlikwidował /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 2003 r. V CK 149/02 – Lex nr 172832 /. Wobec braku przepisów o następstwie prawnym powinien mieć zastosowanie art. 40 § 1 ustawy z dna 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zgodnie z którym Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania państwowych osób prawnych, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej ( uchwała SN z 5 grudnia 2002 r. sygn. III CZP 75/2002 OSNC 2003/10, poz. 134). Uwagę na przedstawione powyżej okoliczności zwrócił także skarżący, który we wniosku z dnia 15 września 2005 r. stwierdził, że "żaden z przepisów ustawy o zoz (ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. - Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie przewidywał sukcesji uniwersalnej zobowiązań istniejącej dotychczas jednostki budżetowej przez powstały zakład opieki zdrowotnej" i powołał się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego: uchwałę z dnia 9 czerwca 1999 r. III CZP 11/99 OSNC 2000, nr 1, poz. 2, wyrok z dnia 28 września 1999 r. II CKN 511/96 niepubl., wyrok z dnia 9 listopada 2001 r. l CKN 561/99 LEX Nr 53693. Decyzja Prezesa UZP z dnia [...] sierpnia 1998 r. została wprawdzie błędnie skierowana do podmiotu, który już nie istniał, jednakże podmiot, który otrzymał tą decyzję - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] - nie nabył żadnych uprawnień nadanych tą decyzją, ponieważ nie był ani adresatem, ani następcą prawnym adresata. Jeżeli Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] dokonał jakichkolwiek czynności na skutek przywołanego rozstrzygnięcia, to - zdaniem Sądu - zrobił to na własny rachunek i własną odpowiedzialność i nie powinien obciążać konsekwencjami swoich działań innych podmiotów. Trafnie zauważył Prezes UZP, że skarżący przed zawarciem umowy, o ile ją zawarł na wskazany okres, powinien był uzyskać na to zgodę właściwego organu administracji, ponieważ decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. dotyczyła innego podmiotu, nie przyznano w niej uprawnień dla skarżącego Szpitala. Niezależnie od tego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie spowoduje wygaśnięcia zawartej umowy łączącej skarżącego z kontrahentem, ponieważ z decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie wynika upoważnienie do zawarcia tej umowy, pomiędzy jej stronami skoro dotyczyła innego podmiotu organizacyjnego. Sąd zauważa przy tym, że nie jest prawidłowe powoływanie się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania, podobnie, jak nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem być jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97 niepubl.). W ocenie Sądu w analizowanej sprawie żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną sprawie, w rozumieniu art.28 kpa - zatem Prezes UZP zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Według Sądu, zgodne z prawem jest także rozstrzygnięcie Prezesa UZP w zakresie analizy przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 kpa, ponieważ w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak przymiotu strony u skarżącego bezzasadne byłyby rozważania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy trafnie uznał, że do wydania orzeczenia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i nie skutkujący koniecznością stwierdzenia naruszenia art. 7 i 77 kpa. Ze względu na powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.