III SA/Wa 2226/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonywana w całości. W dniu 17 maja 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") wpłynęło pismo S. S. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Swój wniosek umotywował złym stanem zdrowia, wskutek czego znaczne kwoty wydatkuje na leki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek za okres od "1998.1 do 2001.1" w łącznej kwocie 4.570,94 zł, argumentując, iż wniosek Skarżącego nie wyczerpuje przesłanek z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Jednocześnie przytoczył treść tego przepisu. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, iż brak jest w niniejszej sprawie udokumentowanych zdarzeń losowych, które miałyby wpływ na znaczne pogorszenie się możliwości płatniczych Skarżącego. Zauważył również, że należności KRUS zabezpieczone zostały hipoteką, zaś Skarżący i jego małżonka posiadają stałe źródła dochodu (świadczenia emerytalno-rentowe), ponadto Skarżący korzysta z ulgi w postaci spłaty zaległości w ratach miesięcznych. Skarżący pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. (data wpływu do KRUS 21 czerwca 2005 r.) wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Powtórzył, iż w związku z chorobą ponosi znaczne wydatki na leki, do tego dochodzą ponadto opłaty za gaz, energię, opał, ubrania oraz inne nieprzewidziane wydatki, w tym leki dla żony. Skarżący wyjaśnił że zadłużenie wobec KRUS nie powstało z jego złej woli, ale wynikało z tego, iż dochód, jaki osiągał z gospodarstwa, wynosił 1.700 zł rocznie, a zatem poniżej minimum socjalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS "odmówił umorzenia" odsetek za wskazany w decyzji organu I instancji okres w kwocie 4.438,34 zł, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Dodatkowo zauważył, iż rozpoznając wniosek Skarżącego, uwzględnił również fakt umorzenia odsetek w kwocie 3.723,60 zł. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę, w której przedstawił okoliczności, w jakich doszło do powstania zadłużenia w spłacie należności z tytułu składek. Wyjaśnił, iż mimo niewielkich dochodów należne składki (bez odsetek) za wskazany w zaskarżonej decyzji okres będzie spłacać w ratach miesięcznych. Skarżący zwrócił się jednocześnie z prośbą, by odsetki były umorzone. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Jednobrzmiące uzasadnienia decyzji organy obu instancji ograniczyły do przytoczenia treści art. 41a ust. 1 u.u.s.r. oraz do stwierdzenia, że wniosek Skarżącego wskazanych w tym przepisie przesłanek nie wyczerpuje, a także do wyliczenia powodów, dla których podjęły decyzję odmowną, a do których zaliczyły brak udokumentowania zdarzeń losowych mających wpływ na pogorszenie się możliwości płatniczych Skarżącego, zabezpieczenie należności KRUS hipoteką, posiadanie stałych źródeł dochodu, korzystanie z ulgi w postaci spłaty zaległości w ratach, dodatkowo również fakt umorzenia odsetek w kwocie 3.723,60 zł. Organy nie wskazały natomiast w jaki sposób powołane przez nie okoliczności wpływają na możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Należy również przypomnieć, iż nie na stronie, ale na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obciążający organ obowiązek zebrania materiału dowodowego nie wyklucza przy tym, obowiązku strony przedstawienia posiadanych przez nią dokumentów potwierdzających sytuację, w jakiej się znajduje. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ ocenia materiał dowodowy, a ocena ta następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art.15 kpa oraz art.140 kpa, zgodnie z którym do postępowań odwoławczych mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowania przed organem I instancji(w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odwołań tj. w art.136-139) powyższe obowiązki ciążą zarówno na organie I jak i II instancji. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienia decyzji nie pozwalają Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "odmówić umorzenia" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.