III SA/Wa 225/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia (...) września 2004 r. Nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1- 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s", po rozpatrzeniu wniosku R. P. – skarżącego w niniejszej sprawie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999r. do lutego 2004 r. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz na zgromadzony materiał dowodowy, stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności składkowych, gdyż skarżący posiada majątek w postaci niezabudowanej działki o pow. 940 m2, w związku z czym organ nie mógł wydać decyzji o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazano także, iż wprawdzie skarżący obecnie pozostaje bez zatrudnienia, lecz jego małżonka otrzymuje świadczenie emerytalne a dodatkowo uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Przypomniano również, że uwzględniając termin przedawnienia, w rozpoznawanej sprawie należności z tytułu składek mogą być dochodzone jeszcze przez okres co najmniej kilku lat. Pismem z dnia (...) października 2004 r. zatytułowanym "odwołanie" R..P. powołując się na zaistnienie nowych okoliczności związanych, m.in. z trudnościami finansowymi firmy należącej do jego małżonki, brakiem majątku umożliwiającego pokrycie należności z tytułu składek oraz ogólnie trudną sytuacją finansową i życiową zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zaległości z tytułu składek. Decyzją z dnia (...) listopada 2004 r. Nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności może zaistnieć jedynie w ściśle określonych przypadkach, których granice wyznaczają ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący posiada majątek, który może być przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego, ponadto małżonka skarżącego uzyskuje świadczenie emerytalne, a dodatkowo uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ wydający decyzję wskazał ponadto w uzasadnieniu, że umorzenie należności z tytułu składek, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest niemożliwe, gdyż skarżący zatrudniał pracowników. Na powyższą decyzję R. P. pismem z dnia . listopada 2004 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o spowodowanie zmiany skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powołał się na bardzo trudną sytuację finansową swojej rodziny. Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie wskazując m.in., że nie posiada majątku, a działka gruntu została sprzedana w zamian za spłatę kredytu zaciągniętego na jej zakup. Ponadto poinformował, że jego małżonka zlikwidowała działalność gospodarczą i zwolniła pracowników. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, iż decyzja w drugiej instancji została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również użycie w sentencji zwrotu "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Sformułowania sentencji decyzji wyraźnie różnią się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek". Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że decyzja wydana w niniejszej sprawie w drugiej instancji jest w istocie rzeczy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisaną przez osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu, to i tak należy uznać ją za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem, po pierwsze, od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Można przyjąć zatem, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem "przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami (..), o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać jako organ administracji publicznej w rozumieniu k.p.a – (art. 5 § 2 pkt 3 in fine) . Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Aczkolwiek Sąd stwierdził nieważność decyzji wydanej w drugiej instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, a zatem w sprawie brak jest stanowiska właściwego organu odwoławczego, którego merytoryczna zasadność podlegałaby ocenie Sądu, to uzasadnionym wydaje się być wskazanie również na dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji – także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, wykluczono możliwość zastosowania w niniejszej sprawie, jako ewentualnej podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu składek, przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s argumentując to faktem, iż skarżący zatrudniał pracowników. Z akt sprawy nie wynika, czy należności z tytułu składek, których umorzenia odmówiono, odnoszą wyłącznie do składek należnych z tytułu zatrudnienia tych pracowników, czy też w pewnej części są to składki dotyczące skarżącego jako osoby ubezpieczonej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i jednocześnie zobowiązanej do opłacania składek na własne ubezpieczenia społeczne. W tym drugim przypadku okoliczność zatrudniania pracowników, nie czyni prawnie niemożliwym umorzenia należności z tytułu składek odnoszących się do samego skarżącego, jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, tym bardziej, że przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi o możliwości umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części. Kwestia ta nie została wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyni natomiast niecelowym wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.